En 2003, el modelo de crecimiento de la República Dominicana se derrumbó, convirtiendo un auge en una emergencia nacional. Tres bancos quebraron, los depositantes perdieron aproximadamente 22 000 millones de dólares, el desempleo se acercó al 20 por ciento y el peso perdió cerca de la mitad de su valor en medio de una inflación galopante. No se trató de un accidente fortuito: fue un fallo de secuenciación: la liberalización financiera y el rápido crecimiento del crédito se adelantaron a la capacidad de supervisión necesaria para detectar el fraude, hacer cumplir las normas prudenciales y resolver rápidamente las instituciones débiles. Para la agenda actual de nearshoring y turismo en América Latina y el Caribe, el caso de la República Dominicana es importante porque muestra lo rápido que se puede borrar el crecimiento general cuando la supervisión se añade a posteriori.
Entre 1990 y 2005, la República Dominicana pasó del proteccionismo a un crecimiento orientado hacia el exterior. Para mediados de la década de 1990, la liberalización comercial había desmantelado cientos de restricciones a la importación, unificado el tipo de cambio y abierto todos los sectores a la inversión extranjera. Las Zonas Francas de Exportación se convirtieron en la columna vertebral de las exportaciones de bienes, representando más de cuatro quintas partes de las exportaciones totales para el año 2000, mientras que los ingresos del turismo se duplicaron con creces durante la década de 1990. Para 2005, los servicios empleaban a más del 60 por ciento de la fuerza laboral, y el empleo agrícola había disminuido a poco más de una décima parte, pero la crisis bancaria de 2003 demostró cuán frágiles podían ser estas ganancias cuando la supervisión rezagaba la apertura del mercado.
A lo largo de América Latina y el Caribe, el nearshoring está reconfigurando la ubicación de las fábricas y el turismo está repuntando tras la pandemia, a menudo más rápido que las instituciones destinadas a regular las finanzas, los servicios públicos y el uso del suelo. La experiencia de la República Dominicana entre 1990 y 2005 sirve como un útil ensayo general: las zonas francas de exportación y el turismo masivo generaron un rápido crecimiento, pero el mismo impulso inversor también aumentó los incentivos para el arbitraje regulatorio y expuso brechas de supervisión, préstamos vinculados y riesgos ocultos en los balances. Esta publicación utiliza la crisis bancaria de 2003 como lente para interpretar el auge anterior y extraer lecciones para la agenda actual de nearshoring y turismo. Primero, muestra cómo el capital, las instituciones y la mano de obra se desplazaron a medida que las zonas francas y el turismo escalaban; luego, explica cómo los regímenes de incentivos y los shocks reconfiguraron las acciones de las empresas y la difusión de los modelos dominantes; y finalmente, muestra dónde el Estado facilitó la escala mientras la capacidad regulatoria se quedaba rezagada.
El capital y los empleos se trasladaron a las exportaciones y al turismo
Los stocks y flujos de capital se orientaron de manera decisiva hacia los servicios, la industria manufacturera orientada a la exportación y la financiación externa. El capital físico se expandió rápidamente en los sectores del turismo y la industria manufacturera orientada a la exportación: el número de habitaciones de hotel pasó de poco más de 7.000 a mediados de la década de 1980 a más de 45.000 a finales de la misma década, y los parques de procesamiento de exportaciones aumentaron de unos pocos a más de 50 a principios de la década de 2000. La inversión extranjera directa se situó en promedio en torno al 4 por ciento del PIB, concentrada en el turismo, las telecomunicaciones y las zonas francas. Las entradas de capital se complementaron con flujos crecientes de remesas, que alcanzaron más de US$1,42 billones en 2004 y contribuyeron a estabilizar el consumo durante las recesiones. Los indicadores de capital humano mejoraron en cuanto a cobertura, con un aumento de la matriculación bruta en la enseñanza primaria y secundaria de más de 40 puntos porcentuales entre 1992 y 2002, aunque el promedio de años de escolarización entre los nuevos participantes en el mercado laboral siguió siendo bajo. El capital de conocimiento se profundizó principalmente a través de rutinas y tecnologías importadas incrustada en empresas multinacionales en lugar de investigación nacional, ya que el gasto nacional en I+D se mantuvo insignificante.
Las instituciones sociales fueron reconfiguradas para apoyar la orientación exportadora y la inversión privada. Nuevas leyes y agencias remodelaron el panorama institucional, comenzando con la creación de un régimen integral de procesamiento de exportaciones que otorgó exenciones fiscales totales a las empresas de la zona y definió un marco aduanero paralelo. Un plan educativo de una década duplicó el gasto en educación básica y estandarizó los planes de estudio, ampliando el acceso aunque las mejoras de calidad se quedaron atrás. La legislación de inversión extranjera a mediados de la década de 1990 eliminó las restricciones a la entrada y repatriación de capital, asegurando la apertura en todos los sectores. La privatización parcial de empresas estatales en energía y azúcar transfirió el control operativo a socios privados, manteniendo participaciones públicas. La regulación financiera se modernizó en 2002, pero capacidad de supervisión demostró ser insuficiente para detectar fraude sistémico hasta que golpeó la crisis.
El orden social y los ciclos económicos se transformaron a través de una rápida reasignación sectorial y resultados distributivos desiguales. La mano de obra se trasladó de la agricultura a los servicios y la manufactura de exportación, y la participación de la agricultura en el empleo disminuyó de aproximadamente un cuarto a poco más de una décima parte entre 1990 y 2005. La urbanización se aceleró en torno al turismo polos y parques industriales, remodelando las economías regionales y los mercados laborales. El crecimiento fue rápido pero desigual, con una alta desigualdad y una parte significativa de la población viviendo con bajos ingresos diarios incluso en el auge de la expansión. La crisis bancaria de 2003 marcó una fuerte interrupción cíclica, con el desempleo acercándose al 20 por ciento y la pobreza aumentando a medida que la inflación se disparaba y la moneda colapsaba. Para 2005, la recuperación restauró el crecimiento pero dejó cicatrices fiscales y sociales duraderas.
Los incentivos y los shocks eligieron ganadores a medida que los modelos escalaban
Bajo regímenes de incentivos, se perfilaron nuevos modelos de exportación y turismo. En términos sencillos, esta sección rastrea qué nuevos modelos de negocio surgieron, cuáles sobrevivieron a shocks importantes y cómo se propagaron los ganadores. Las Zonas de Procesamiento de Exportaciones introdujeron nuevas rutinas organizativas centradas en ensamblaje en el extranjero para mercados extranjeros, inicialmente dominados por prendas de vestir y manufactura ligera. Las empresas experimentaron con acuerdos de producción que dividieron tareas a través de las fronteras, trasladando gradualmente algunas operaciones hacia productos de mayor valor, como dispositivos médicos. En turismo, las cadenas hoteleras extranjeras estandarizaron modelos de resorts todo incluido que integraban alojamiento, comida y entretenimiento en una única rutina. Estos experimentos crearon un conjunto diverso de prácticas de producción distintas de la agricultura tradicional y la sustitución de importaciones. La variación fue impulsada en gran medida por empresas extranjeras respondiendo a incentivos de política en lugar de por el descubrimiento empresarial nacional.
Las reglas comerciales y los shocks determinaron qué sectores perduraron. La liberalización comercial y los incentivos a la exportación eliminaron los sesgos anti-exportación y seleccionaron a las empresas capaces de competir internacionalmente. El acceso preferencial a los mercados extranjeros protegió algunas actividades, en particular la confección, hasta que las condiciones externas cambiaron. La expiración de las cuotas textiles mundiales en 2005 actuó como un poderoso shock de selección, eliminando a los productores de prendas de vestir de baja cualificación y favoreciendo a la manufactura más especializada. La crisis financiera de 2003 funcionó como un evento de selección sistémico, forzando la salida de bancos fraudulentos e imponiendo nuevos estándares prudenciales a los supervivientes. En conjunto, estas presiones determinaron qué rutinas persistieron y cuáles se extinguieron.
Los modelos ganadores se propagan a través de la replicación, las reglas y la capacitación. Los modelos exitosos se propagaron geográficamente a medida que los parques industriales y los polos turísticos se replicaron en todas las regiones. Las instituciones de formación profesional difundieron técnicas de producción estandarizadas de las empresas líderes a la base manufacturera más amplia. Los marcos legales para la inversión extranjera y las zonas francas estabilizaron las expectativas y redujeron la incertidumbre política, integrando la orientación a la exportación en la arquitectura económica. Los clústeres turísticos lograron un arraigo a través de infraestructura dedicada y marketing internacional, reforzando las ventajas de escala. La difusión favoreció la amplitud y la velocidad sobre la profunda integración doméstica, dejando características del enclave en gran medida intactas.
Romper el enclave es una decisión de diseño, no un desbordamiento automático. La experiencia de la República Dominicana sugiere que las zonas y los resorts no profundizarán los vínculos domésticos por sí solos: sin requisitos explícitos e instituciones habilitadoras, los inversores optimizan para la velocidad, los insumos importados y las cadenas de suministro estrictamente gestionadas. Costa Rica ofrece evidencia parcial que los gobiernos pueden inclinar los incentivos hacia la integración al vincular los beneficios con los planes de desarrollo de habilidades y proveedores (por ejemplo, asociaciones estructuradas de capacitación técnica, apoyo a la certificación de proveedores e incentivos basados en el desempeño que recompensen la adquisición local o la transferencia de tecnología en lugar de simplemente otorgar exenciones fiscales generales). Honduras ilustra el resultado opuesto: cuando las zonas se expanden bajo débil capacidad nacional y pocos mandatos de vinculación, los empleos de exportación crecen, pero las redes de proveedores y la mejora siguen siendo escasas. Para los responsables de la formulación de políticas, las palancas operativas son concretas: vincular incentivos con plazos definidos a objetivos de vinculación medibles, financiar programas de mejora de proveedores y laboratorios de estándares que permitan a las empresas locales cumplir con los requisitos de las empresas principales, y crear convenios de capacitación que trasladen a los trabajadores a tareas de mayor habilidad dentro y fuera de la zona.
Los incentivos estatales impulsaron el crecimiento, mientras que la supervisión se quedó atrás
El estado brindó dirección y reglas del mercado que reestructuraron los incentivos y redujeron la incertidumbre de las políticas. Las reformas iniciales articularon un claro cambio hacia el crecimiento orientado a la exportación a través de la liberalización del comercio, la unificación del tipo de cambio y la eliminación de los controles de precios. Las leyes de procesamiento de exportaciones y de turismo establecieron regímenes de incentivos ejecutables con criterios claros de elegibilidad y duración, proporcionando a los inversores condiciones predecibles. La simplificación arancelaria redujo la dispersión y bajó las tasas máximas, reforzando la apertura. Estas medidas se secuenciaron para desmantelar la protección antes de escalar los incentivos, reestructurando las señales del mercado en toda la economía. La dirección fue clara, aunque la capacidad de supervisión se retrasó respecto a la expansión del mercado.
La inversión pública y la coordinación movilizaron capital privado y concentraron el crecimiento espacialmente. Las agencias estatales identificaron y equiparon regiones turísticas prioritarias con infraestructura básica, permitiendo que la inversión hotelera privada se expandiera rápidamente. El gobierno poseía directamente acciones en parques industriales, reduciendo las barreras de entrada para los fabricantes y atrayendo a operadores privados. La privatización parcial en energía y aeropuertos movilizó capital extranjero y experiencia gerencial, aunque persistieron desafíos operativos. Durante la crisis, el estado absorbió pérdidas financieras masivas para proteger a los depositantes, estabilizando el sistema con un alto costo fiscal. La coordinación tuvo éxito en movilizar escala pero tuvo dificultades para gestionar los riesgos.
El aprendizaje institucional fue reactivo, moldeado más por la crisis que por la evaluación sistemática. El colapso bancario obligó a una rápida revisión de los marcos de supervisión, auditoría y resolución, incorporando nuevas reglas en la ley y en la práctica. La política fiscal pasó de subsidios generalizados a programas de asistencia social focalizada después de 2003, mejorando la precisión del apoyo social. Las interrupciones y reanudaciones de programas revelaron la influencia de los ciclos políticos en la implementación de reformas. El aprendizaje se produjo a través del fracaso en lugar de un monitoreo continuo, con evidencia limitada de evaluación de políticas ex ante. La adaptación mejoró la resiliencia, pero no abordó completamente las debilidades estructurales subyacentes.
El crecimiento de las exportaciones y los servicios requiere una supervisión creíble y vínculos internos.
La evidencia más sólida muestra que las zonas francas de exportación y el turismo pueden impulsar un crecimiento rápido cuando se combinan con una liberalización creíble. La República Dominicana logró episodios de crecimiento entre los más rápidos en la región al combinar apertura, incentivos e inversión extranjera. El cambio estructural reasignó mano de obra y capital hacia actividades de mayor productividad, transformando la base económica. Las reformas legales e institucionales afianzaron la confianza de los inversionistas y permitieron la escala. Al mismo tiempo, una supervisión financiera débil permitió la acumulación de riesgos sistémicos.
El estado futuro deseado es aquel en el que el crecimiento se ve igualado por una profundidad institucional y Integración nacional. La expansión sostenida requiere sistemas financieros que detecten y disuadan el riesgo antes de una crisis. Los regímenes de exportación y turismo necesitan vínculos más sólidos con los proveedores nacionales y la formación de habilidades para profundizar la creación de valor. Los sistemas de protección social deben ajustarse automáticamente a los shocks en lugar de expandirse solo después de una crisis. La estabilidad depende de alinear los motores de crecimiento con la capacidad institucional.
Los formuladores de políticas deben actuar sobre un conjunto enfocado de prioridades basadas en esta experiencia. Primero, secuenciar la apertura de mercados con el fortalecimiento de la supervisión, especialmente en finanzas y servicios públicos, porque en la RD, los pasivos ocultos fuera de balance del Banco InterContinental no fueron detectados ya que los auditores fueron cooptados y los informes de supervisión no se validaron de forma cruzada de manera rutinaria entre instituciones y sistemas de pago. Segundo, rediseñar los incentivos de exportación y turismo para recompensar el abastecimiento interno y la mejora de habilidades, porque las zonas francas y los resorts todo incluido crecieron rápidamente pero mantuvieron características de enclave, con vínculos limitados con proveedores y la difusión del aprendizaje ocurrió solo donde las instituciones de capacitación transmitieron deliberadamente técnicas estandarizadas más allá de las empresas líderes. Tercero, invertir tempranamente en sistemas de monitoreo que rastreen el riesgo sistémico y los resultados distributivos, porque la crisis de 2003 fue precedida por un rápido crecimiento del crédito, préstamos vinculados y un aumento de los desajustes en los balances, mientras que la reasignación laboral y la inflación posterior a la crisis se tradujeron rápidamente en desempleo y pobreza; cuarto, institucionalizar la evaluación de políticas para convertir el aprendizaje por fracaso en aprendizaje por diseño, porque las mejoras clave en la supervisión y la protección social solo llegaron después del colapso, en lugar de mediante pruebas de estrés regulares, revisiones independientes de los programas de incentivos y activadores preestablecidos para endurecer las reglas cuando los indicadores de riesgo se encienden en rojo.
