Una ventana estrecha para el cambio después de la crisis
Panamá entró en la década de 1990 tras un severo colapso económico. La crisis política, las sanciones y la intervención militar estadounidense de diciembre de 1989 habían reducido la producción en más del 20% a finales de los 80. El PIB se recuperó un 3.4% en 1990. Sin embargo, el desempleo abierto alcanzó el 16.8% a nivel nacional y el 20% en el área metropolitana, lo que subraya cuán frágil seguía siendo la recuperación. El gobierno se enfrentó a un déficit fiscal de aproximadamente el 9% del PIB. Los años de congelación de depósitos y fuga de capitales habían dañado la confianza bancaria. Estas condiciones comprimieron la estabilización y la reconstrucción en una única y estrecha ventana.
Panamá aprovechó los primeros años de la década de 1990 para desmantelar los controles de la época de crisis y reconstruir las instituciones de mercado. El crecimiento del PIB se disparó hasta el 9,31 % en 1991 y se situó en un promedio de entre el 6,51 % y el 6,91 % a lo largo de los primeros años de la década de 1990. La inflación cayó a casi cero bajo un régimen monetario dolarizado. El saldo fiscal pasó de un déficit de dos dígitos en 1989 a un superávit en 1992. La congelación de salarios, los recortes de personal y la recuperación de la recaudación de impuestos impulsaron el cambio de rumbo. La actividad bancaria se reanudó una vez que el gobierno liberó los depósitos congelados, y activos bancarios internacionales ampliado.
La experiencia de Panamá ofrece una lección concentrada sobre la reconstrucción post-crisis bajo restricciones extremas. La transformación muestra tres cosas: qué cambió en la estructura económica y los resultados sociales, cómo la presión de la crisis y las decisiones políticas impulsaron esos cambios, y cómo el Estado actuó como facilitador y cuello de botella. Juntos, aclaran por qué la rápida estabilización y la apertura generaron un fuerte crecimiento. También explican por qué empleo, habilidades y desafíos de desigualdad quedó en gran parte sin resolver.
Qué cambió: el capital, las reglas y la mano de obra desigual mercado
La base de capital y las dinámicas de crecimiento de Panamá cambiaron drásticamente entre 1990 y 1993. La producción, las finanzas y la construcción se recuperaron de los mínimos de la crisis. El crecimiento del PIB se aceleró del 3,4% en 1990 al 9,3% en 1991. Un gran auge de la construcción a lo largo del corredor Ciudad de Panamá-Colón apoyó el aumento, impulsado por la reanudación del crédito y la rehabilitación de obras públicas. Las transferencias oficiales netas aumentaron de 96 millones de balboas en 1989 a 334 millones en 1992, reforzando la liquidez y la confianza. Los activos bancarios se expandieron rápidamente. Los activos del Centro Bancario Internacional crecieron un 20% en 1990, y los bancos con licencia internacional registraron un crecimiento del 27%. Las autoridades dirigieron el 45% de las entradas netas de capital a la acumulación de reservas internacionales, lo que limitó la presión inflacionaria.
El gobierno reformuló las normas institucionales de la economía para impulsar esta recuperación. A principios de la década de 1990, eliminó las cuotas de importación y los controles de precios, redujo los aranceles a un rango de 0 a 151 TP3T y suprimió todas las barreras no arancelarias. La Ley n.º 16, de 6 de noviembre de 1990, estableció zonas multifuncionales de procesamiento de exportaciones. Las autoridades también pusieron en marcha la Bolsa de Valores de Panamá para ampliar la intermediación financiera nacional. La liberalización de los depósitos entre abril y junio de 1990 eliminó las restricciones sobre los depósitos de ahorro y a plazo. El índice de liquidez del Banco Nacional pasó de 9% a 41%. Estas medidas sustituyeron un modelo “dual” proteccionista por reglas de mercado abierto que favorecían la competencia y la integración externa.
Los mercados laborales y los resultados sociales se ajustaron de manera más desigual que la producción y las finanzas. A pesar del fuerte crecimiento del PIB, el desempleo abierto aumentó del 16,0% al 16,8% en 1990. La participación en la fuerza laboral se recuperó más rápido que la creación de empleo. Para 1993, el desempleo había caído al 13,2%, ya que la construcción y los servicios absorbieron el exceso de mano de obra. El aumento del empleo redujo temporalmente la pobreza urbana y la desigualdad. Las ganancias de productividad se mantuvieron limitadas, promediando solo 0,2% por año fuera de la agricultura durante 1991-1998. La demanda de mano de obra calificada aumentó incluso cuando la productividad general se estancó. La proporción de trabajadores empleados con doce o más años de educación aumentó del 38% en 1991 al 41% en 1998. Los diferenciales salariales se ampliaron en paralelo, preparando el escenario para un aumento de la desigualdad más adelante en la década.
Por qué prevaleció la velocidad: presión de la crisis y estrictas limitaciones presupuestarias
La severidad del colapso de Panamá a finales de la década de 1980 amplió el abanico de políticas disponibles una vez que las restricciones políticas se relajaron. Tras el fin de las sanciones y el cambio de régimen, el gobierno implementó simultáneamente consolidación fiscal, apertura comercial, liberalización bancaria y privatización. Los sectores experimentaron con nuevos modelos operativos al desaparecer la protección. La construcción, la logística, la banca internacional y la reexportación se expandieron rápidamente. La manufactura y la agricultura tradicionales se enfrentaron a una competencia repentina, lo que impulsó la reasignación en lugar de una mejora gradual.
El marco institucional de Panamá favoreció las actividades internacionalmente competitivas. La dolarización, junto con la ausencia de un banco central, impuso una restricción presupuestaria estricta. Las autoridades no podían monetizar déficits, por lo que los ajustes se realizaban a través de precios reales y empleo. El comercio y las finanzas liberalizados recompensaron rápidamente a los sectores alineados con las ventajas comparativas de Panamá: la Zona Libre de Colón, la logística y servicios urbanos. Productores agrícolas protegidos y fabricantes de baja productividad se vieron afectados negativamente al disminuir los aranceles y retirarse el gobierno de los subsidios.
Las prácticas exitosas se difundieron rápidamente una vez que la estabilización restauró la confianza. El capital fugado repatriado y los flujos renovados de crédito llevaron los estándares bancarios internacionales y las prácticas de gestión de riesgos al sistema nacional. La privatización y las concesiones trajeron tecnología de vanguardia y experiencia operativa, lo que aceleró la propagación de prácticas comerciales globales. Las nuevas actividades se expandieron rápidamente. En sectores menos competitivos, o se redujeron los contratos o la mano de obra se dirigió a servicios informales, lo que limitó el alcance de las ganancias de productividad.
El estado como facilitador y cuello de botella
La acción pública brindó dirección y credibilidad durante la recuperación. En 1990, el gobierno congeló los salarios del sector público, suspendió el bono de Navidad y redujo el empleo público. Estas medidas redujeron el déficit fiscal de alrededor del 11.5l PIB en 1989 hacia el equilibrio. La inflación de precios al consumidor promedió solo 0.6%, lo que reforzó la confianza en la estabilización. La asistencia de emergencia ayudó a financiar servicios sociales prioritarios e infraestructura intensiva en mano de obra dentro de estrictas limitaciones presupuestarias. USD 12 millones en apoyo de EE.UU. y un respaldo multilateral más amplio proporcionaron los fondos. En lugar de construir una coalición de reformas duradera, el gobierno se basó en la legitimidad del reinicio político y la gravedad de la crisis. Esto funcionó para la consolidación fiscal y la liberalización en el corto plazo, pero ofreció menos influencia una vez que el shock retrocedió y llegaron reformas institucionales más difíciles.
El estado activamente arquitectura de mercado reestructurada para movilizar la inversión privada. Levantó las restricciones a los depósitos bancarios y restauró la liquidez en el sistema bancario. También lanzó un Programa de Reactivación del Sector Privado, que canalizó fondos internacionales a través del Banco Nacional hacia los prestamistas comerciales. La privatización y las concesiones en puertos, telecomunicaciones y ingenios azucareros hicieron de los actores privados los motores de la inversión y la modernización. Las concesiones privadas de puertos y corredores de peaje permitieron que la capacidad logística se expandiera sin sobrecargar las finanzas públicas.
Reforma institucional y del mercado laboral apertura rezagada del mercado. La inversión de capital se recuperó de los mínimos de la crisis, pero la ejecución de infraestructura se mantuvo lenta, lo que reflejó límites en la capacidad administrativa. Las rigideces del mercado laboral persistieron. La reforma del código laboral llegó más tarde y se aplicó de manera desigual. El Estado mostró cierta capacidad de aprendizaje, encargando estudios técnicos y revisando continuamente activos como la Zona Libre de Colón. Sin embargo, las reformas más amplias de gobernanza y laborales no se mantuvieron al mismo ritmo que la liberalización comercial y financiera. Esa brecha limitó los resultados inclusivos.
El veredicto: crecimiento sin repartir transformación
La experiencia de Panamá entre 1990 y 1993 arroja un hallazgo central. La estabilización y la apertura rápidas pueden restaurar el crecimiento rápidamente. No reconstruyen automáticamente los mercados laborales o reducir la desigualdad. La producción, las finanzas y la construcción se recuperaron a tasas excepcionales, ya que la disciplina fiscal, la liberalización y las entradas de capital se reforzaron mutuamente. Las acciones decisivas del Estado en la creación de mercados y la movilización del sector privado respaldaron esas ganancias. El ajuste del empleo, la formación de competencias y la productividad avanzaron mucho más lentamente.
Los responsables de políticas de ALC buscan estabilidad macroeconómica junto con la creación sostenida de empleo y la mejora de habilidades. La evidencia sugiere que la apertura y los presupuestos estrictos pueden anclar el crecimiento. Solo lo hacen cuando se combinan con instituciones capaces de gestionar las transiciones laborales. Sin ese complemento, el crecimiento se concentra en enclaves de alta productividad y grandes segmentos de la fuerza laboral permanecen vulnerables. La prosperidad duradera requiere alinear suministro de mano de obra, educación, y la capacidad institucional con un modelo económico abierto.
A continuación se presentan tres prioridades para los responsables políticos de ALC. Primero, estabilizar rápidamente, pero secuenciar las inversiones tempranas en habilidades laborales y productividad para que coincidan con los sectores recién abiertos. Segundo, tratar la capacidad institucional y la adaptabilidad del mercado laboral como iguales a las reformas comerciales y financieras, no como preocupaciones residuales. Tercero, diseñar mecanismos que difundan las ganancias del crecimiento intensivo en capital hacia actividades ricas en empleo. Hacerlo mantiene el apoyo político y social que requiere la apertura.
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