Entre 1994 y 2007, México llevó a cabo una de las reformas económicas más ambiciosas de América Latina. En poco más de una década, el país pasó de un modelo de desarrollo dirigido por el Estado y orientado hacia el mercado interno a una plataforma de manufactura para la exportación profundamente integrada, anclada en las cadenas de valor de América del Norte. La magnitud de la transformación fue sustancial: la inversión extranjera directa promedió entre 18 y 20 mil millones de dólares anuales a principios de la década de 2000, las exportaciones manufactureras aumentaron a más del 80 por ciento de las exportaciones totales y el empleo formal se expandió rápidamente en los corredores de exportación. Para los responsables de políticas en toda América Latina y el Caribe, la experiencia de México es una de las pruebas más claras en el mundo real de lo que sucede cuando la apertura comercial, la inversión extranjera y la estabilidad macroeconómica se permiten impulsar el cambio estructural a gran velocidad.
Lo que está en juego para los responsables políticos de hoy no es si la integración puede generar crecimiento —claramente puede—, sino qué tipo de crecimiento genera, dónde se concentra y qué capacidades deja atrás. La transformación de México produjo clústeres automotrices y electrónicos de competitividad global en el norte y centro del país. Al mismo tiempo, grandes partes del sur quedaron atrapadas en una agricultura de baja productividad y en la informalidad. Los salarios reales perdieron casi el 50 por ciento de su poder adquisitivo durante la década de 1990, los ciclos de empleo se sincronizaron estrechamente con la demanda de Estados Unidos y la capacidad de innovación doméstica se mantuvo débil a pesar de las masivas entradas de capital. El resultado fue un patrón de desarrollo a menudo descrito como “producción sin distribución”: un alto rendimiento de las exportaciones combinado con una limitada mejora nacional y una persistente desigualdad territorial.
Este blog aborda un desafío directamente relevante para los debates de políticas actuales sobre energía renovable, industrialización verde y desarrollo regional: cómo diseñar estrategias de crecimiento que hagan más que atraer capital. Basándose en la experiencia de México entre 1994 y 2007, explica cómo se reconfiguró el ecosistema humano del país —existencias de capital, flujos de capital, instituciones y ciclos sociales—; cómo fuerzas evolutivas de variación, selección y difusión dieron forma a ganadores y perdedores; y cómo las decisiones del estado como arquitecto del mercado amplificaron tanto los éxitos como los fracasos. La proposición central es que la apertura sin la construcción deliberada de capacidades conduce a trayectorias de desarrollo frágiles, desiguales y costosas para el medio ambiente.
Con suerte, los lectores deberían irse con una mayor capacidad para distinguir entre el crecimiento impulsado por la integración y el desarrollo impulsado por las capacidades, y con una idea más clara de qué palancas políticas son más importantes al planificar transiciones a gran escala, especialmente en sistemas energéticos que requieren inversión a largo plazo, aprendizaje e inclusión territorial. El llamado a la acción es explícito: la industria y estrategias de energía renovable debe diseñarse no solo para conectar las economías con los mercados globales, sino también para integrar el aprendizaje, la resiliencia y el equilibrio regional en la estructura del crecimiento mismo.
La IED seleccionó a los ganadores, pero la política no logró difundirse
Los stocks de capital de México se reorientaron hacia la industria manufacturera de exportación, y esta reorientación se concentró geográficamente. El empleo formal se expandió rápidamente en la segunda mitad de la década de 1990: el empleo total aumentó de 33,9 millones a 39,1 millones entre 1995 y 1999 (alrededor de 3,71 % anual). Al mismo tiempo, la industria manufacturera se convirtió en el destino predominante del capital extranjero: a principios de la década de 2000, los flujos de IED ascendían en promedio a entre 18 000 y 20 000 millones de dólares al año, y la industria manufacturera absorbía una gran parte de esos flujos (alrededor del 53%). Esta concentración aceleró la construcción de activos industriales y urbanos en los centros de exportación del norte y el centro, mientras que dejó al sur agrario relativamente desconectado de las redes de alta productividad.
Los flujos de capital aumentaron considerablemente y adquirieron un carácter estructuralmente asimétrico, especialmente en el marco de la estructura de producción de “importación-ensamblaje-exportación”. En cuanto a la economía real, la plataforma de exportación de México dependía en gran medida de los insumos intermedios importados: las importaciones de materias primas e insumos intermedios crecieron aproximadamente un 18,51 % anual (1995-1999), lo que indica que la profundización comparable de las industrias de insumos nacionales no siguió el ritmo de la expansión de la producción. En el ámbito laboral, la migración interna se disparó hacia el norte, hacia los corredores de exportación. Aun así, los efectos de difusión del conocimiento siguieron siendo modestos porque muchas plantas operaban como “solo ensamblaje” maquiladorascon investigación y desarrollo limitados y un escaso desarrollo de proveedores nacionales. Para los responsables políticos, el punto clave es que los flujos de capital rápidos pueden aumentar la producción sin desarrollar automáticamente capacidades locales, a menos que la política fortalezca deliberadamente el aprendizaje y los vínculos.
Las instituciones se adaptaron de manera que se redujera la incertidumbre de los inversionistas, pero se debilitó la inclusión y el poder de negociación de muchos trabajadores y regiones. El TLCAN institucionalizó normas comerciales y protecciones para los inversionistas que sirvieron como un “seguro contra el riesgo político” duradero, lo que reforzó la credibilidad de las políticas más allá de los ciclos políticos nacionales. Sin embargo, el orden social se volvió más frágil: los salarios reales nacionales perdieron casi un 50 % de su poder adquisitivo en la década de 1990 tras las crisis monetarias y el excedente de mano de obra. Las instituciones laborales también se segmentaron: las plantas de exportación a menudo pagaban mejor que las alternativas informales, pero la negociación colectiva siguió siendo débil en muchos entornos, mientras que la informalidad se expandió en otros lugares. Esto es importante para las transiciones: credibilidad y atracción de capital son necesarias, pero la legitimidad social depende de los salarios, las condiciones laborales y los resultados distributivos que los mercados no arreglan por sí solos.
Los ciclos sociales se volvieron más externalizados y volátiles a medida que la manufactura se sincronizó con la demanda de EE. UU. La recesión de principios de los años 2000 es un ejemplo concreto: maquila El empleo se redujo entre un 17 % y un 18 % entre 2000 y 2003, lo que pone de manifiesto cómo un modelo impulsado por factores externos transmite las perturbaciones al empleo nacional. A nivel regional, la divergencia se volvió persistente: la pobreza rondaba el 57 % y la informalidad, aproximadamente el 70 % en el sur, frente a una informalidad de alrededor del 40 % en el norte. Esto no es solo desigualdad; es una limitación para la productividad nacional y la estabilidad política. En el caso de las energías renovables, el paralelismo es directo: si se modernizan las redes eléctricas, corredores de industria limpia, y los sistemas de habilidades se concentran solo donde las instituciones ya son más fuertes, la transición puede reproducir el mismo dualismo: enclaves modernos junto a regiones que quedan estructuralmente imposibilitadas de participar.
Infraestructura eligió regiones
En términos evolutivos, el TLCAN fue una fuente importante de variación económica en México. La apertura comercial introdujo muchas “nuevas variantes” de producción —nuevos tipos de empresas, modelos organizacionales y estándares de procesos— especialmente en autos, electrónica y otras plataformas de exportación. Las empresas multinacionales trajeron producción modular, logística justo a tiempo y regímenes de calidad globales (incluidos estándares al estilo ISO) que reconfiguraron la “cultura laboral” de los núcleos del norte. Al mismo tiempo, las condiciones iniciales regionales importaron: los estados del norte estaban “preadaptados” por una mayor educación e infraestructura. En contraste, los estados del sur entraron en el período con menor capacidad de absorción y menos activos de conexión.
Las presiones selectivas clasificaron estas variantes de forma rápida y desigual. El mercado estadounidense actuó como principal agente selectivo, premiando la proximidad, la rapidez, el cumplimiento de las normas y la escala, especialmente en los sectores automotriz, electrónico y aeroespacial. En términos cuantitativos, los estados de mayor complejidad aumentaron su participación en la producción nacional (el norte pasó de 39,1 % a 42,71 %), mientras que los estados del sur, menos diversificados, vieron disminuir su participación (de 9,81 % a 6,91 %). Las crisis macrofinancieras también actuaron como eventos de selección: la crisis de 1994-1995 y la recesión de principios de la década de 2000 eliminaron a las empresas más débiles. Reforzaron la posición de las multinacionales bien capitalizadas con acceso a las finanzas y la tecnología globales, lo que profundizó el dominio extranjero en sectores clave de exportación.
Difusión —la propagación de prácticas, conocimientos y beneficios— fue la etapa más incompleta del proceso evolutivo. Se produjo cierta difusión dentro de las cadenas de suministro de exportación: los proveedores nacionales mejoraron en algunos ámbitos debido a los requisitos de calidad y entrega, y se formaron clústeres en el Bajío y las regiones fronterizas a través de efectos de aglomeración. Sin embargo, la difusión fracasó en gran medida a escala nacional debido a fallas de mercado en educación, infraestructura y finanzas impidieron que las regiones rezagadas se pusieran al día. Estos factores sirvieron como barreras de difusión, manteniendo al Sur en una “trampa evolutiva” de baja productividad. La implicación política para las transiciones es operativa: los mercados generarán variación (nuevas tecnologías y proyectos) y selección (ganadores y perdedores), pero la difusión (habilidades, proveedores, capacidad de innovación, participación regional) requiere un diseño explícito.
El riesgo fue socializado, pero la capacidad no.
El logro central del Estado durante 1994–2007 fue servir como arquitecto de mercado creíble. México utilizó el TLCAN para “consolidar” la liberalización, señalando al capital global que el país no volvería al proteccionismo. La coordinación se centró entonces en programas sectoriales y condiciones preferenciales para empresas multinacionales en los sectores automotriz y electrónico, creando certeza jurídica y apoyo dirigido a los corredores de exportación. Este enfoque fue efectivo para atraer inversión y escalar las exportaciones, pero también redujo la atención del Estado a lo que demandaban los inversores en lugar de lo que requería el desarrollo de capacidades domésticas. Para las transiciones, esta distinción es crítica: la credibilidad y la arquitectura de mercado pueden movilizar capital, pero no garantizan el aprendizaje nacional o la inclusión amplia a menos que esos resultados se incorporen a la estrategia.
La inversión pública fue decisiva, aunque espacialmente desigual, y esa desigualdad moldeó los resultados a largo plazo. Las principales inversiones público-privadas apoyaron la logística del norte, los cruces fronterizos y las redes eléctricas para servir a las cadenas de valor de Estados Unidos. En contraste, la inversión en infraestructura en estados del sur como Oaxaca y Chiapas se mantuvo insuficiente, contribuyendo a una “institucionalidad económica deficiente” y una débil atracción de IED. Este patrón demuestra que la infraestructura no es meramente de apoyo; moldea la selección. Cuando los bienes públicos se concentran en corredores ya competitivos, la aglomeración se fortalece y la divergencia se endurece. Para la transición actual, el riesgo comparable es la construcción de infraestructura de transmisión, puertos y energía industrial, principalmente en áreas donde ya existe capacidad industrial, excluyendo así a las regiones rezagadas de la participación en la industria limpia.
En finanzas y gestión de riesgos, el estado sirvió como un amortiguador sistémico, más visiblemente durante la crisis de 1995 a través del rescate de FOBAPROA, priorizando la supervivencia del sistema financiero para mantener los flujos comerciales y de inversión. Esto preservó la apertura y la confianza de los inversores, pero también socializó el riesgo y, por sí solo, no creó canales de financiamiento inclusivos para que las empresas nacionales se modernizaran. El crecimiento dependiente de la demanda externa y de empresas extranjeras expuso a México a vulnerabilidades cuando los ciclos de capital y demanda se revirtieron. Para las próximas transiciones —intensivas en capital y expuestas a shocks de precios, divisas y políticas— esto subraya la necesidad de instrumentos deliberados de reparto de riesgos y de movilización de capital que fortalezcan los balances nacionales en lugar de simplemente carteras de proyectos extranjeros.
La innovación y el aprendizaje eran las brechas más significativas del estado. Si bien el aprendizaje de las maquiladoras estaba en marcha, México carecía de una capacidad nacional de innovación sólida para hacer que las empresas nacionales pasaran del ensamblaje al diseño y a actividades de mayor valor, dejando la brecha tecnológica con EE. UU. en gran parte sin cerrar. En la práctica, esto significó que muchas funciones de alto valor permanecían en el extranjero y que la mejora nacional era menor de lo que sugeriría la escala de inversión. Para el futuro, el riesgo análogo es una transición dominada por tecnología e ingeniería importadas, con una mejora limitada de los proveedores nacionales en la entrega de la construcción. Una alternativa creíble a nivel político es tratar los sistemas de innovación —institutos técnicos, desarrollo de proveedores, estándares para el aprendizaje y financiación para la mejora— como infraestructura central de la transición en lugar de complementos opcionales.
Las transiciones necesitan difusión por diseño
Tres lecciones fundamentales de la experiencia de México entre 1994 y 2007 se destacan para los responsables de la formulación de políticas. En primer lugar, la integración proporciona escala, pero no facilita automáticamente el desarrollo. México se integró con éxito en una de las cadenas de valor más lucrativas del mundo, convirtiéndose en un importante exportador de bienes manufacturados y generando millones de empleos formales. Sin embargo, durante el mismo período, los salarios reales se estancaron, las empresas nacionales tuvieron una limitada modernización y hubo una fuerte dependencia de insumos importados, lo que subraya que el crecimiento de las exportaciones por sí solo no crea capacidades endógenas ni ganancias de productividad sostenidas.
Segundo, la divergencia regional no es un accidente, es un resultado del diseño de políticas. Los clústeres manufactureros florecieron en regiones con fuerte infraestructura, logística, sistemas energéticos y capacidad institucional, aumentando la participación de los estados del norte y centro en la producción nacional del 39 por ciento a más del 42 por ciento, mientras que la participación del Sur disminuyó. La ausencia de inversión pública sostenida en educación, conectividad e infraestructura productiva del Sur creó una ’trampa evolutiva“ en la que las regiones rezagadas no podían absorber conocimiento o capital, incluso a medida que la economía nacional se expandía.
En tercer lugar, el Estado es más importante por lo que construye, no solo por lo que abre. El gobierno de México fue muy eficaz en el establecimiento de reglas, la macroestabilización y la absorción de riesgos —especialmente durante la crisis financiera de 1995—, pero mucho menos eficaz en el fomento de sistemas de innovación, la mejora de proveedores nacionales y la difusión más allá de los enclaves de exportación. El Estado asumió un papel activo en la configuración de los mercados, pero no desarrolló plenamente un sistema integral ecosistemas de aprendizaje. Este desequilibrio explica por qué maquiladora el aprendizaje siguió siendo superficial y por qué la intensidad de la investigación y el desarrollo en el país se mantuvo muy por debajo de los puntos de referencia de la OCDE.
El mensaje central para los legisladores de hoy —especialmente aquellos que diseñan estrategias de energías renovables e industriales verdes—es directo. La atracción de inversiones es necesaria pero insuficiente. Las transiciones de energía limpia replicarán resultados al estilo de México a menos que se combinen con políticas deliberadas para habilidades, cadenas de suministro locales, innovación e inclusión territorial. Infraestructura energética, al igual que la infraestructura de manufactura antes que él, se concentrará donde las instituciones sean más fuertes a menos que el estado contrarreste activamente la selección del mercado.
Por lo tanto, el llamado a la acción es estratégico en lugar de técnico: diseñar transiciones que traten el aprendizaje, la difusión y el equilibrio regional como objetivos centrales en lugar de beneficios secundarios. La experiencia de México demuestra que la velocidad sin estructura crea un crecimiento vulnerable, desigual y políticamente frágil. Hoy, los responsables políticos tienen la oportunidad de aplicar estas lecciones de forma temprana, construyendo sistemas energéticos que no solo descarbonicen las economías, sino que también anclen un desarrollo inclusivo, resiliente y basado en capacidades para las próximas décadas.
