Muchas políticas industriales comparten un defecto común: están diseñadas para el éxito y no están preparadas para el fracaso. Los subsidios se extienden, la protección se vuelve permanente y los bancos de desarrollo acumulan riesgos sin un plan claro de salida. La experiencia de Taiwán y Corea del Sur, aproximadamente entre 1955 y 1990, ofrece un modelo estructuralmente diferente. En una generación, ambos convirtieron economías agrarias en exportadores de clase mundial, demostrando que los estados que se industrializan tardíamente pueden escalar rápidamente sus capacidades de manufactura cuando la ambición política se corresponde con la disciplina institucional.
El mecanismo central no fue simplemente “más estado”, sino la autoridad estatal concentrada sobre el crédito y el comercio, junto con pruebas de rendimiento estrictas. Los gobiernos dirigieron las finanzas, las divisas y los incentivos hacia sectores prioritarios, y luego utilizaron los resultados de las exportaciones, los objetivos de inversión y la reestructuración periódica para reducir pérdidas y redirigir el capital cuando las apuestas fallaban. Su relevancia hoy radica tanto en lo que ambos estados hicieron mal como en lo que hicieron bien: ganancias rápidas que concentraron el riesgo, requiriendo dolorosas reestructuraciones posteriores. La rápida expansión de las industrias pesada y química de Corea en la década de 1970 produjo sobrecapacidad y préstamos improductivos que contribuyeron a la crisis de 1979-80, seguida de una reestructuración. Taiwán enfrentó una creciente presión en la década de 1980, ya que las exportaciones de mano de obra intensiva perdieron competitividad, lo que obligó a una mejora.
El aprendizaje para ALC es, por lo tanto, menos sobre replicar los conglomerados de Corea o las redes de PYMES de Taiwán que sobre construir la finanzas públicas y rutinas de planificación que hacen que la política industrial sea reversible: objetivos claros, hitos medibles y reglas creíbles de salida y reestructuración. En ambas economías, los instrumentos evolucionaron con el tiempo, pasando de una orientación vertical más estricta hacia políticas más horizontales y de creación de capacidades en la década de 1980, sin abandonar la orientación exterior. Corea relajó sus herramientas más directivas y reestructuró los chaebol después de 1979-1980; Taiwán adoptó un plan económico de 10 años en 1980 para dirigir la mejora hacia sectores intensivos en tecnología. Las secciones siguientes documentan lo que cambió, lo que lo impulsó y cómo el estado gobernó el proceso.
¿Qué cambió (1955-1990): la forma de la transformación estructural
La industrialización trasladó el capital fijo de la agricultura hacia la manufactura y la industria comercializable. Esta reasignación fue reforzada por flujos de bienes, finanzas y conocimiento orientados al exterior. Las ganancias de exportación financiaron la importación de maquinaria, lo que aumentó la productividad y permitió nuevas inversiones. El aumento del ahorro interno intensificó este ciclo de acumulación. En Corea, el comercio de productos básicos pasó de unos 480 millones de dólares estadounidenses en 1962 a casi 128 000 millones en 1990, mientras que el ahorro interno aumentó de alrededor del 3 % del PNB en 1962 a más del 35 % en 1989. En Taiwán, las exportaciones representaron una gran parte del crecimiento de la industria manufacturera no alimentaria en la década de 1960, y el comercio total se multiplicó casi por diez en la década de 1970.
Ambos estados reconstruyeron instituciones sociales para apoyar la industrialización orientada a la exportación. Se rediseñaron organismos de planificación, regímenes comerciales y sistemas financieros para priorizar la mejora industrial. El control de la banca y de las divisas permitió a los gobiernos dirigir la inversión hacia sectores prioritarios. Los diseños institucionales divergieron en su forma, pero no en su intención. En Corea, los planes quinquenales, el Fondo Nacional de Inversión y el Banco de Desarrollo de Corea canalizaron el crédito hacia el acero, la construcción naval, la maquinaria, la petroquímica y la electrónica después de 1973. En Taiwán, la reforma del tipo de cambio en 1958-1960, las zonas de procesamiento de exportaciones en la década de 1960 y un plan económico decenal adoptado en 1980 estructuraron la promoción de las exportaciones y la mejora tecnológica.
Los cambios estructurales reconfiguraron las coaliciones sociales y los resultados de distribución. El crecimiento orientado a la exportación expandió el empleo urbano y las nuevas clases medias, al tiempo que redujo el papel económico de la agricultura. Al mismo tiempo, se intensificaron las disparidades sectoriales y regionales. Las crisis periódicas obligaron a la renegociación de las coaliciones. En Corea, las fábricas en Seúl y las regiones circundantes representaban casi la mitad del valor agregado manufacturero y empleaban a casi la mitad de los trabajadores fabriles a finales de la década de 1970. En Taiwán, el azúcar y el arroz se redujeron a alrededor del 3 por ciento de las exportaciones para 1970, desplazando las rentas y la influencia política hacia los intereses industriales y de las pequeñas y medianas empresas. Para ALC, este canal de economía política no es incidental: esfuerzos de reforma—desde eliminar gradualmente la protección agroindustrial hasta reestructurar los subsidios energéticos— a menudo fracasan o se estancan cuando los gobiernos subestiman la rapidez con la que cambian las rentas y las bases de poder regionales durante la transformación estructural.
¿Qué impulsó los cambios: experimentación, selección y mejora?
Ambas economías generaron variación a través de la experimentación con políticas y organizacional. Las estrategias iniciales de sustitución de importaciones fueron probadas y luego abandonadas a medida que surgieron restricciones. La promoción de exportaciones creó nuevos entornos competitivos que fomentaron una mayor experimentación. El contraste analíticamente poderoso es que Corea y Taiwán convergieron en el mismo objetivo (resolver los problemas de coordinación de escala, financiamiento y mejora de capacidades) a través de dos estructuras empresariales divergentes. El auge exportador de Taiwán se coordinó a través de densas redes de pequeñas y medianas empresas (PYMES) y subcontratación flexible. Al mismo tiempo, Corea del Sur resolvió el mismo problema de escala y coordinación a través de grandes chaebol verticalmente integrados (grandes conglomerados familiares controlados, organizados como grupos diversificados de empresas afiliadas, históricamente respaldados por estrechos vínculos con finanzas dirigidas por el Estado) respaldados por crédito dirigido por el Estado. Esto no es una curiosidad histórica; se traduce directamente en una tensión de diseño viva en América Latina y el Caribe (ALC): si los estados deben respaldar a campeones nacionales (por ejemplo, El enfoque al estilo del BNDES de Brasil; las grandes empresas cupríferas de Chile) o crear ecosistemas que ayuden a escalar a muchas empresas más pequeñas (por ejemplo, las zonas francas de exportación de la República Dominicana; la mejora vinculada a la tecnología de Costa Rica). La lección no es que una estructura sea universalmente superior, sino que cada una requiere diferentes instrumentos para coordinar la inversión, y diferentes formas de disciplina para evitar que el apoyo se vuelva permanente.
La selección se operó a través de la asignación de crédito mediada por el estado y los mercados internacionales. El acceso a financiamiento subsidiado dependía del cumplimiento de metas de exportación e inversión. La competencia en el mercado mundial eliminó a las empresas y los sectores incapaces de cumplir con los estándares de precio y calidad. Le siguió una reevaluación política tras el fracaso. En Corea, el crédito subsidiado se racionó a través de bancos controlados por el estado y se retiró a las empresas con bajo rendimiento durante la reestructuración de la década de 1980. En Taiwán, el crédito preferencial, los incentivos fiscales y el acceso a zonas de procesamiento de exportación recompensaron a las empresas que tuvieron éxito en los mercados de exportación. Una vez exitosa, la industrialización orientada a la exportación se difundió y arraigó. Las rutinas institucionales redujeron el costo de repetir estrategias orientadas al exterior. El aprendizaje a través de la práctica y las inversiones hundidas crearon dependencia del camino. Se ajustaron las características principales pero no se abandonaron. La aceleración del crecimiento de Taiwán comenzó alrededor de 1962 y duró más de tres décadas, con un crecimiento del PIB real promedio de aproximadamente 8-9 por ciento anual hasta principios de la década de 1980. Corea mantuvo un enfoque orientado a la exportación desde principios de la década de 1960 hasta la de 1980, a pesar de reducir las políticas industriales verticales después de la crisis de 1979-1980.
Cómo el estado guió el cambio: crédito, comercio y disciplina
El Estado proporcionó una dirección clara y diseñó reglas de mercado para alinear los incentivos privados con los objetivos nacionales. La coordinación estratégica se ejerció a través de planes multianuales y agencias centrales. Los regímenes de comercio y tipo de cambio se rediseñaron para favorecer las exportaciones. Las arquitecturas regulatorias moldearon el comportamiento de las empresas. La Junta de Planificación Económica de Corea, creada en 1961, coordinó los planes quinquenales y los objetivos de exportación entre ministerios y bancos. La reforma del tipo de cambio de Taiwán en 1958-1960 y los estatutos de promoción de exportaciones de la década de 1960 reestructuraron los incentivos del mercado hacia una orientación externa.
La inversión pública proporcionó la infraestructura y el capital humano necesarios para la producción a escala industrial. Tanto Taiwán como Corea ampliaron la formación técnica y vocacional —y fortalecieron la educación en ingeniería— para satisfacer las necesidades de habilidades de la manufactura de exportación y la mejora tecnológica. Las finanzas controladas por el Estado movilizaron ahorros y absorbieron riesgos en sectores prioritarios. Estas intervenciones permitieron proyectos grandes de larga gestación. También concentraron la exposición fiscal y financiera. En Corea, la inversión pública y de empresas públicas representó aproximadamente el 40 por ciento de la inversión interna total entre 1963 y 1979, con un gasto importante en energía, puertos y transporte. La tasa de ahorro interno de Corea aumentó del 3,3 por ciento del PIB en 1962 al 35,8 por ciento en 1989, canalizada a través de sistemas bancarios controlados hacia la industria.
Los sistemas de innovación surgieron a través del aprendizaje práctico dentro de ecosistemas orientados a la exportación. La adquisición y adaptación de tecnología La invención de frontera fue priorizada sobre otros aspectos. Las formas organizacionales moldearon cómo se difundió el aprendizaje. La retroalimentación de políticas ajustó los mecanismos de apoyo a lo largo del tiempo. En Corea, el apoyo dirigido a acero, construcción naval y electrónica permitió que los chaebol se convirtieran en actores globales para mediados de la década de 1990. En Taiwán, las instituciones tecnológicas públicas, en especial el Instituto de Investigación de Tecnología Industrial (ITRI), ayudaron a absorber el conocimiento extranjero, incubar nuevas capacidades (especialmente en electrónica) y difundir mejoras de procesos y diseño a través de redes de PYMEs.
La implicación práctica para América Latina y el Caribe no es una plantilla única, sino un principio de diseño compartido: la forma organizativa importa menos que la disciplina que se construye a su alrededor. Los chaebol de Corea y las redes de pymes de Taiwán tuvieron éxito no porque una estructura fuera superior a la otra, sino porque cada una de ellas se basaba en pruebas de desempeño fiables, y los gobiernos estaban dispuestos a actuar cuando se incumplían dichas pruebas.
Implicaciones para ALC
Para los ministerios de finanzas y planificación, la comparación Taiwán-Corea es más relevante como una lección en capacidad estatal para coordinar inversiones bajo restricciones presupuestarias estrictas. Ambos países resolvieron las fallas tempranas de coordinación orientando el crédito, los incentivos comerciales y las prioridades de planificación, pero lo hicieron con pruebas de desempeño claras y la voluntad de reestructurar cuando las apuestas salían mal. La lección para América Latina es que cualquier esfuerzo moderno de desarrollo industrial o productivo (nearshoring, transición energética, Los programas (minerales estratégicos, servicios avanzados) deben diseñarse como un programa fiscalmente legible: objetivos explícitos, hitos cuantificados, costos transparentes (incluidos los gastos tributarios) y un plan creíble para gestionar los riesgos fiscales derivados de bancos públicos, garantías, empresas estatales y asociaciones público-privadas.
Una segunda implicación es recrear la “disciplina de exportación” utilizando instrumentos que se enmarquen firmemente dentro de los sistemas de finanzas y planificación. En lugar de una protección sin límites, el apoyo debe ser condicional y limitado en el tiempo, vinculado a indicadores verificables como la supervivencia de las exportaciones, la productividad, la creación de empleo formal, la adopción de certificaciones/calidad y la integración en segmentos de mayor valor agregado de las cadenas de valor. Los Ministerios de Finanzas pueden operacionalizar esto a través de transferencias basadas en resultados y líneas de crédito, reglas para incentivos fiscales (costos ex ante, publicación y revisión periódica), y adquisiciones que recompensen el desempeño y la innovación al tiempo que preservan la competencia. Los ministerios de planificación pueden alinear estas herramientas con una cartera de inversión nacional y un pequeño conjunto de misiones prioritarias que se revisen a medida que cambian las capacidades.
Finalmente, la lección institucional es tratar la transformación estructural como una cartera de experimentos controlada. Para las autoridades financieras y de planificación, la prioridad no es elegir ganadores de una vez, sino construir rutinas para asignar, monitorear y salir apoyo público para proteger el balance soberano. Eso, a su vez, implica acordar un marco de resultados único con una lista corta de métricas; financiar la evaluación independiente y la presentación de informes públicos; redactar cláusulas de extinción y factores desencadenantes de reestructuración en los programas desde el principio; y mantener supervisión de riesgos fiscales de bancos de desarrollo, empresas estatales y asociaciones público-privadas —incluyendo pruebas de estrés y límites a las garantías. Bien hecho, esto cambia la política de América Latina y el Caribe de acuerdos ad hoc hacia un compromiso creíble: los inversionistas obtienen estabilidad y coordinación, mientras que los gobiernos conservan la capacidad de corregir el rumbo cuando las condiciones externas se endurecen.
Taiwán y Corea demuestran que la transformación dirigida por el Estado es posible, pero no como un arreglo permanente. Ambos estados finalmente tuvieron que renunciar a sectores favorecidos, empresas protegidas y concentraciones de crédito cómodas. La pregunta para ALC no es si los gobiernos pueden elegir prioridades, sino si pueden construir la reflejos institucionales para revisarlos. Esa capacidad no surge de buenas intenciones. Debe ser diseñada desde el principio.
