En 2015, Costa Rica registró menos de 500 vehículos eléctricos. Para 2024, los vehículos eléctricos representaron más de 1 de cada 10 matriculaciones nuevas, impulsados casi en su totalidad por electricidad renovable. El país logró esto sin dinero del petróleo, sin una base industrial masiva y a través de dos transiciones políticas importantes. Ese es el enigma que este blog intenta explicar, y traducir para los responsables de políticas en otras partes de la región.
Costa Rica se reorientó hacia la manufactura de alto valor agregado y los servicios basados en el conocimiento a partir de 2015. Los servicios representaron la mayor parte de la producción y los ingresos por exportaciones, y estos últimos se concentraron en segmentos sofisticados. El crecimiento del PIB real promedió alrededor del 3,51 % antes de 2020, se contrajo drásticamente con la llegada de la pandemia, se recuperó con fuerza en 2021 y se mantuvo sólido hasta 2023-2024. El plataforma de zona franca (ZF) y la inversión extranjera directa (IED) en ciencias de la vida y servicios corporativos impulsaron el rendimiento de las exportaciones y los empleos del sector moderno.
El argumento principal es simple: la transformación de Costa Rica desde 2015 no provino de una sola política o sector. Tres sistemas habilitadores se reforzaron mutuamente: una plataforma de exportación anclada en la sofisticación liderada por las Zonas Francas, una base de electricidad renovable que permite la electrificación baja en carbono y un Estado capaz de digitalizar servicios de alto volumen. La lección para los formuladores de políticas en el resto de América Latina no es copiar una reforma emblemática, sino centrarse en la secuenciación y el refuerzo: qué cambia cuando estos sistemas se construyen en paralelo en lugar de forma aislada.
Las secciones siguientes muestran cómo los sistemas se agravaron: primero, los cambios en capitales, instituciones y estructura económica; segundo, cómo la variación, la selección y la difusión convirtieron los enfoques de los pilotos en rutinas; y tercero, cómo las leyes, las reglas del mercado, la coordinación y la gestión adaptativa ayudaron a que las reformas persistieran en los ciclos políticos.
Qué es transferible y qué no
Costa Rica es una anomalía estructural en América Latina: es pequeña (aproximadamente 5 millones de personas), ha mantenido una mayoría abrumadora mix energético renovable, carece de un sector de hidrocarburos y, desde 2021, se ha guiado por las normas de adhesión a la OCDE. El punto no es que otros países puedan replicar estas condiciones, sino que muchos pueden adaptar los mecanismos que las convirtieron en un cambio duradero. Lea el caso separando diseño de póliza transferible desde habilitadores contextuales:
Lecciones ampliamente transferibles (mecanismos): estabilizar los incentivos con una trayectoria clara (por ejemplo, extender los incentivos para vehículos eléctricos hasta 2034 con ajustes graduales en lugar de reversiones abruptas); gestionar el despliegue de puntos de carga como una red de servicios con objetivos de espaciado y fiabilidad; iniciar la transformación digital con uno o dos servicios de alto volumen (como salud digital) antes de impulsar la interoperabilidad en todo el gobierno; y coordinar una plataforma de exportaciones (promoción de inversiones, habilidades y desarrollo de proveedores) para que la mejora comercializable pueda financiar y legitimar transiciones a más largo plazo.
Lecciones dependientes del contexto (condiciones iniciales): Un sistema de energía casi libre de carbono hace que la electrificación del transporte sea inmediatamente de bajas emisiones; los países con redes eléctricas dependientes de combustibles fósiles pueden necesitar combinar el despliegue de vehículos eléctricos con un plan creíble de descarbonización y confiabilidad del sector energético. La adhesión a la OCDE proporcionó un ancla de gobernanza externa (un compromiso externo creíble que eleva el costo de retroceder en las reformas institucionales); donde esto no está disponible, los gobiernos pueden imitar el efecto a través de reglas fiscales internas, reguladores independientes, pactos de desempeño y asociaciones de revisión entre pares. La pequeña geografía de Costa Rica y sus corredores concentrados simplificaron el despliegue de cargadores; los países más grandes pueden necesitar corredores por fases (primero depósitos de carga y autobuses, luego rutas interurbanas y finalmente cobertura nacional) y una capacidad de ejecución subnacional más sólida.
Tres sistemas, no una política, impulsaron el cambio
Costa Rica reorientó su capital fijo hacia la producción intensiva en conocimiento en medio de persistentes limitaciones en infraestructura física. La generación eléctrica se mantuvo mayoritariamente renovable después de 2015, anclada en energía hidroeléctrica y complementada por energía geotérmica y eólica, sentando las bases para la electrificación con bajas emisiones de carbono. Las reformas fiscales fortalecieron las reservas, con una disminución de la deuda desde los picos de la pandemia y reservas internacionales que alcanzaron niveles históricamente altos a mediados de 2025. En los sectores transables, la economía profundizó su especialización en la manufactura avanzada, especialmente en dispositivos médicos, apoyada por la infraestructura de Zonas Francas y flujos sostenidos de IED que se recuperaron después del shock de 2020 y alcanzaron niveles elevados para 2024. El uso de energía en el transporte siguió estando dominado por combustibles líquidos, ya que la mayoría de los vehículos aún dependían de motores de combustión interna, incluso cuando cambiaron las matriculaciones nuevas. La distinción radica en la electrificación rápida en vehículos privados nuevos y la electrificación más lenta y sujeta a limitaciones operativas en segmentos de alta utilización como autobuses, taxis y flotas de reparto. Esos segmentos a menudo generan mayores emisiones y mejoras en la calidad del aire por vehículo, pero requieren capacidad de carga en depósitos, planificación de rutas, financiación y mantenimiento. La doble realidad es una base de electricidad limpia y una rápida adopción de vehículos eléctricos en el margen, junto con una flota heredada y sistemas de transporte público que aún impulsan las emisiones y la dependencia de las importaciones de combustibles.
Costa Rica enfocado reformas institucionales en tres dominios: gobernanza fiscal, política de descarbonización y coordinación de gobierno digital. En 2018, la legislatura aprobó una importante reforma fiscal que introdujo un límite de gasto y amplió la tributación a través de un marco de impuesto al valor agregado, remodelando lo que el estado podía financiar y cómo podía financiarlo. También en 2018, los legisladores promulgaron una ley de incentivos para vehículos eléctricos que creó exenciones fiscales para vehículos eléctricos e infraestructura de carga, y asignó responsabilidades para la implementación de la carga y las transiciones de flotas. En 2019, el ejecutivo lanzó un plan de descarbonización a largo plazo que estableció una dirección para toda la economía y incorporó objetivos de electrificación del transporte dentro de una ruta general hacia cero emisiones netas. En la administración pública, sucesivas estrategias de transformación digital culminaron en un marco para 2023–2027, y el estado creó una agencia nacional de gobierno digital para coordinar la interoperabilidad y la prestación de servicios entre instituciones. Estas medidas convirtieron la intención política en reglas ejecutables, planes plurianuales y mandatos de implementación que podrían sobrevivir a los ciclos electorales.
Los resultados económicos y sociales evolucionaron de forma desigual: el crecimiento se consolidó, pero persistieron la dualidad del mercado laboral y las disparidades regionales. En 2020, el turismo y los servicios de contacto intensivo se desplomaron, el desempleo se disparó y la vulnerabilidad de los hogares aumentó. Tras la reapertura, la industria manufacturera de exportación, los servicios corporativos y el turismo impulsaron la recuperación, y el desempleo cayó a un dígito bajo a finales de 2025. La informalidad se mantuvo alta —alrededor del 40 % de los trabajadores en los últimos años—, lo que demuestra que las ganancias de productividad en el sector moderno no se tradujeron automáticamente en una formalización generalizada. Los empleos altamente calificados y la plataforma de exportación se mantuvieron concentrados en el Área Metropolitana, mientras que la desigualdad regional motivó nuevos instrumentos de política territorial, incluida una ley de desarrollo regional diseñada para fortalecer la planificación y el financiamiento regionales. El período combinó la estabilización macroeconómica y el dinamismo del sector moderno con fricciones distributivas que complican el crecimiento inclusivo y la política de reforma sostenida.
La pandemia definió ganadores y perdedores, y Costa Rica estaba lista
Para 2019, el sistema de salud pública de Costa Rica había implementado un registro digital de salud único a nivel nacional, cambiando la forma en que las clínicas registraban las visitas, manejaban las referencias e interactuaban con los pacientes. En transporte, una ley de incentivos para vehículos eléctricos y los primeros corredores de carga redujeron el riesgo percibido de poseer un vehículo eléctrico y atrajeron inversión privada en modelos de vehículos eléctricos, cargadores y servicios de mantenimiento. Después de la crisis de ciberseguridad de 2022, las agencias improvisaron nuevas prácticas de coordinación y operación bajo presión, acelerando los cambios en la forma en que el estado gestionaba los sistemas digitales. Cuando golpeó la pandemia en 2020, estas no fueron medidas de contingencia: ya eran rutinas operativas, lo que las convirtió en activos de resiliencia en lugar de respuestas de emergencia. En términos evolutivos, estas fueron fuentes de “variación”: experimentos de políticas y shocks que introdujeron nuevas rutinas en los servicios públicos, la movilidad y la coordinación administrativa. La conclusión es que los pilotos de mayor impacto no fueron simbólicos; fueron diseñados (o forzados) para abordar transacciones de alto volumen y cuellos de botella operativos, de modo que el aprendizaje pudiera acumularse rápidamente e institucionalizarse.
La selección es el filtro que decide qué experimentos escalan y cuáles se desvanecen. En Costa Rica, la ley de incentivos a vehículos eléctricos de 2018 inclinó los precios relativos hacia los vehículos eléctricos de batería y ayudó a que los vehículos eléctricos superaran a los vehículos convencionales donde las exenciones y los costos operativos importaban más. A medida que más fabricantes globales ofrecieron modelos de vehículos eléctricos y los precios bajaron, la competencia amplió la elección y redujo las barreras de entrada. La pandemia actuó como un evento de selección en toda la economía: castigó al turismo en 2020, mientras que favoreció a la manufactura de exportación y a los servicios habilitados digitalmente que podían seguir operando. Las reglas fiscales y la estabilización apoyada por el FMI limitaron el espacio para expansiones recurrentes del gasto, impulsando al Estado hacia reformas que mejoraron el cumplimiento y la eficiencia en lugar de simplemente añadir programas. La adhesión a la OCDE reforzó las mejoras institucionales al vincular los estándares de gobernanza y las expectativas de iguales a la membresía. Estos filtros favorecieron la mejora de los bienes comercializables, la modernización de los servicios digitales y la movilidad electrificada, al mismo tiempo que convertían la entrega de infraestructura, la oferta de habilidades y la capacidad de implementación en las restricciones limitantes.
La difusión es donde la historia de Costa Rica es más útil para lectores con mentalidad de implementación: muestra cómo un proyecto piloto se convierte en “la forma en que funciona el sistema”. En salud digital, un registro y flujo de trabajo único pasó de una implementación parcial a un uso casi universal para 2019. Clínicas y hospitales dejaron de tratar la digitalización como un complemento y trataron el registro digital como el sistema de registro predeterminado para visitas, recetas y referencias. Ese cambio requirió una apuesta de varios años: procesos estandarizados y un responsable de implementación capaz de desplegar el sistema sitio por sitio hasta que la cobertura se volviera rutinaria. En movilidad eléctrica, la difusión se asemejó a un ecosistema: a medida que aumentaban los registros, se expandían los puntos de carga, los concesionarios ampliaban las líneas de modelos y la experiencia inicial del usuario reducía el riesgo percibido para la siguiente cohorte de compradores. La difusión se afianza cuando las reglas son lo suficientemente estables para que los actores privados inviertan, la plataforma de servicios es visible para los usuarios (un registro que deben usar, un cargador que pueden encontrar) y un responsable garantiza la ejecución durante los años poco glamurosos de implementación. Pero la difusión a esta escala no ocurre por accidente: requiere un estado que haya convertido la intención política en reglas e instituciones duraderas, que es el tema de la siguiente sección.
Las reglas sobreviven a los gobiernos: cómo las políticas sobrevivieron a tres elecciones
Costa Rica logró que la transición fuera duradera al incorporar objetivos de largo plazo en reglas, estándares y arquitectura de mercado, en lugar de depender de programas ad hoc. El plan de descarbonización de 2019 definió una hoja de ruta hacia cero emisiones netas para 2050 y lo tradujo en compromisos sectoriales, con la electrificación del transporte como pilar central. La ley de vehículos eléctricos estableció un régimen de incentivos concreto —exenciones fiscales y obligaciones institucionales— que alteró los precios relativos y aclaró las responsabilidades de agencias y empresas de servicios públicos. La reforma fiscal de 2018 creó restricciones vinculantes a través de una regla fiscal y cambios en la base impositiva, estrechando el conjunto factible de opciones públicas y fortaleciendo la credibilidad ante prestamistas e inversionistas. La adhesión a la OCDE en 2021 agregó un ancla de gobernanza, reforzando la continuidad en áreas como políticas de competencia, estadísticas y estándares institucionales. Estas acciones redujeron la incertidumbre para inversionistas y hogares y crearon un entorno predecible para la adopción y la mejora.
El estado respaldó las reglas con infraestructura y plataformas habilitadoras, a pesar de que la calidad de la infraestructura siguió siendo una limitación. La empresa nacional de electricidad (ICE) y el sistema eléctrico en general mantuvieron un acceso casi universal y una base de generación renovable, dándole a Costa Rica una base para electrificar usos finales sin aumentar las emisiones del sector eléctrico. Después de que la ley de vehículos eléctricos estableciera las expectativas de implementación, las empresas de servicios públicos y sus socios ampliaron los puntos de carga públicos a medida que aumentaba la demanda de vehículos eléctricos. En salud, el sistema público financió e implementó registros digitales a nivel nacional y aplicaciones de apoyo a través de un esfuerzo de varios años. La política de telecomunicaciones y los programas dirigidos por reguladores ampliaron cobertura de banda ancha, ampliando la base de usuarios para los servicios públicos digitales. En los sectores transables, el estado sostuvo el Marco de Zonas Francas y promoción de instituciones de exportación que ayudó a atraer y retener inversiones en ciencias de la vida y servicios corporativos. La coordinación entre ministerios, organismos reguladores, servicios públicos y agencias de promoción alineó reglas, inversiones y ejecución, y a menudo moldeó los resultados tanto como el gasto presupuestario.
Las instituciones de Costa Rica aprendieron ajustando políticas, implementando reformas a través de las administraciones y modificando prácticas de implementación después de que las crisis expusieron debilidades. En 2022, los responsables de la formulación de políticas revisaron el régimen de incentivos para vehículos eléctricos y lo extendieron hasta 2034, escalonando los beneficios a medida que el mercado maduraba y reduciendo el riesgo de una retirada abrupta. Tras la crisis cibernética de 2022, las agencias cambiaron la forma en que gobiernan y operan los sistemas digitales, introduciendo nuevos mecanismos de coordinación y fortaleciendo la seguridad operativa para la respuesta interinstitucional. Estrategias sucesivas de transformación digital señalaron un cambio de proyectos de digitalización aislados a la interoperabilidad de todo el gobierno. En la gestión macrofiscal, la regla fiscal y la consolidación post-pandemia mantuvieron los mecanismos de estabilización vigentes a medida que los índices de deuda disminuyeron desde sus máximos. Las instituciones aprendieron recalibrando los incentivos a medida que los mercados evolucionaron, fortaleciendo la gobernanza después de los fallos y reteniendo reformas que mejoraron la credibilidad y redujeron el riesgo fiscal.
Un episodio ilustra el aprendizaje impulsado por la crisis: el ataque de ciberseguridad de 2022 interrumpió los servicios digitales centrales del gobierno y obligó a los líderes a tratar la resiliencia cibernética como un problema operativo en lugar de un complemento de TI. Las agencias respondieron fortaleciendo las rutinas de respuesta a incidentes (quién declara un incidente, quién se comunica y cómo se aíslan y restauran los sistemas), aumentando la coordinación entre agencias y fortaleciendo la planificación de la continuidad para servicios críticos. El gobierno digital escala de manera segura solo cuando el estado invierte en la columna vertebral —estándares de seguridad, monitoreo compartido, autoridad clara en una crisis y procedimientos de recuperación practicados— junto con plataformas visibles orientadas al usuario.
La lección para América Latina y el Caribe: la secuencia importa más que la ambición
La dinámica de acumulación se manifiesta en los resultados. El crecimiento se desplomó drásticamente en 2020, pero se recuperó con un crecimiento récord en 2021 y se mantuvo sólido hasta 2023-2024, reflejando la resiliencia en los bienes comercializables y la recuperación en los servicios. La adopción de vehículos eléctricos pasó de casi cero a una participación considerable en las nuevas matriculaciones para 2023-2024, respaldada por un régimen de incentivos estable y una disponibilidad de carga en expansión. La entrega digital demostró ser factible a escala en los servicios de salud, donde los registros digitales a nivel nacional y un alto uso normalizaron la interacción ciudadana con los sistemas estatales a través de canales digitales. Estos resultados muestran cómo una base de exportación, energía limpia y capacidad estatal se refuerzan mutuamente, al tiempo que revelan dónde las limitaciones (habilidades, entrega de infraestructura y resiliencia del sistema eléctrico) se vuelven restrictivas a medida que aumenta la adopción. La secuencia que funcionó en Costa Rica —estabilizar la posición fiscal, anclar una base de energía renovable, construir sofisticación en las exportaciones, y luego añadir incentivos para la electrificación y la transformación digital— no es una plantilla universal, pero la lógica es: no dejes que la adopción supere la infraestructura e instituciones que la hacen duradera. Por eso la siguiente fase es más difícil: a medida que la electrificación y el gobierno digital pasan de victorias tempranas a una cobertura en toda la economía, el espacio fiscal, la capacidad de servicios digitales y la resiliencia del sistema eléctrico determinan cada vez más si el progreso continúa.
El estado futuro deseado es una economía que sostenga la mejora de las exportaciones, al tiempo que convierte la electrificación y la digitalización en ganancias de productividad generalizadas en lugar de un desempeño aislado. Eso requiere que la electrificación del transporte vaya más allá de los primeros adoptantes hacia segmentos de alta utilización —autobuses, taxis, servicios de transporte compartido, flotas municipales y logística—, manteniendo al mismo tiempo la confiabilidad de la electricidad a medida que la variabilidad hidrológica aumenta la presión sobre la combinación de generación. También requiere que el gobierno digital pase de sistemas emblemáticos a una interoperabilidad rutinaria y entre agencias, de modo que las empresas y los hogares enfrenten menores costos de transacción y un mejor servicio cotidiano. En el lado laboral, reducir las discrepancias de habilidades y la informalidad ayudaría a que la sofisticación comercial se traduzca en una mayor seguridad de los ingresos y capacidad fiscal. La pregunta práctica no es solo “capacitar más”, sino “crear trayectorias”: programas técnicos basados en competencias alineados con la demanda de los empleadores, aprendizaje remunerado en el lugar de trabajo (pasantías/prácticas), certificaciones portátiles y mecanismos de colocación que conecten a los graduados —especialmente a aquellos fuera del área metropolitana principal— con empleos formales en empresas vinculadas a la exportación y sus proveedores.
Los responsables políticos pueden actuar priorizando medidas que refuercen los bucles de retroalimentación entre infraestructura y adopción, reduzcan la dualidad y mejoren la capacidad de ejecución en todas las instituciones, adaptando las decisiones a las condiciones iniciales de cada nación (combinación energética, geografía/escala y anclajes de gobernanza disponibles). En primer lugar, alinear el desarrollo de la fuerza laboral con las necesidades de la plataforma de exportación, pasando de la “oferta de capacitación” a “vías de capacitación para el empleo”: planes de estudio co-diseñados con los empleadores, aprendizajes remunerados, certificaciones modulares cortas en ocupaciones prioritarias y apoyo de colocación que conecte a los aprendices con empleos formales (incluidos en redes de proveedores y fuera de la región capital). En segundo lugar, proteger la credibilidad de los incentivos para vehículos eléctricos mientras se mejora la cobertura y confiabilidad de los corredores de carga para que la adopción no supere a la infraestructura, y tratar el transporte público y las flotas como el impulsor de escala al emparejar los incentivos para vehículos con facilitadores listos para operadores (carga en depósitos, conexiones a la red, capacitación de mantenimiento y modelos de financiamiento/adquisición que paguen por el tiempo de actividad). En países con redes de combustibles fósiles o confiabilidad débil, emparejar la expansión de vehículos eléctricos con un plan del sector eléctrico que mejore la firmeza, la asequibilidad y la intensidad de emisiones. En tercer lugar, escalar el gobierno digital aplicando estándares de interoperabilidad y planes de trabajo institucionales, utilizando plataformas como la salud digital como plantillas para otros servicios de alto volumen. En cuarto lugar, preservar la credibilidad macrofiscal manteniendo la disciplina de las reglas fiscales mientras se prioriza la inversión pública de alto rendimiento para aliviar los cuellos de botella en la infraestructura, fortalecer la resiliencia del sistema eléctrico y apoyar la productividad.
