En 1948, Costa Rica redirigió el dinero que había estado gastando en su ejército a escuelas y hospitales. Saliendo de una breve guerra civil en 1948, el país abolió su ejército, redirigió los recursos públicos a la educación, la salud y la infraestructura, y desarrolló una combinación de políticas que combinaba la inclusión social con la protección ambiental.
Entre 1950 y 2010, Costa Rica trazó una de las trayectorias de desarrollo más singulares de América Latina. La esperanza de vida pasó de unos 55 años en 1950 a alrededor de 79 años en 2010. La alfabetización de adultos aumentó de aproximadamente el 80–85 % en 1970 a alrededor del 95 % en 2010, mientras que el PIB per cápita se triplicó aproximadamente entre 1960 y 2010. Este período de 60 años es relevante para la transición verde actual porque muestra cómo un país pequeño de ingresos medios puede reformar sus instituciones, empresas y normas sociales, y reconstruir el capital natural.
Durante estas décadas, Costa Rica pasó de una economía basada en el café, el plátano y la ganadería a otra impulsada cada vez más por los servicios, el ecoturismo y la industria manufacturera de alto valor agregado, al tiempo que recuperaba la cobertura forestal y descarbonizaba su sistema energético. La cobertura forestal se redujo inicialmente hasta situarse en torno al 20-25 % a mediados de la década de 1980 y se recuperó hasta superar el 50 % en 2010. Organismos públicos como el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), el sistema de parques nacionales y, posteriormente, las instituciones forestales y climáticas desempeñaron un papel fundamental en la orientación de las inversiones y el aprendizaje. En 2010, las áreas protegidas abarcaban unos 281 000 km² de superficie, y Las energías renovables representaron aproximadamente el 85,1 % de la generación de electricidad.
Este blog explora esa historia a través de tres perspectivas: qué cambió, qué impulsó esos cambios y qué hizo el Estado para hacerlos posibles.
De la expansión de fronteras a la recuperación forestal
A partir de 1950, Costa Rica expandió su capital humano al tiempo que emprendió un rápido auge y posterior recuperación de su capital natural. El país mostró avances significativos en alfabetización, esperanza de vida y acceso a servicios públicos. Al mismo tiempo, experimentó una rápida deforestación entre 1960 y 1980, seguida de uno de los ejemplos más efectivos de recuperación de bosques tropicales en el mundo. Costa Rica mantuvo instituciones democráticas estables y construyó sólidas normas de servicio público y gestión ambiental. La desigualdad y la informalidad persistieron, y las presiones fiscales aumentaron, especialmente en torno a la crisis de deuda de la década de 1980. Para 2010, el acceso a la electricidad y al agua estaba cerca de ser universal, y el país había celebrado elecciones competitivas ininterrumpidas desde 1950.
Tras abolir el gasto militar en 1948, Costa Rica redirigió recursos a la educación, la salud y la generación de electricidad. En 1949, el ICE comenzó a invertir en hidroeléctricas a gran escala, y luego se expandió a la energía geotérmica y eólica, sentando las bases para la matriz de energía renovable del país en 2010.
La rápida expansión agrícola y la ganadería entre 1960 y 1980 impulsaron una deforestación masiva, pero esto se revirtió con la creación de áreas protegidas a partir de la década de 1980 y el establecimiento de esquemas de pago por servicios ambientales a mediados de la década de 1990. Para 2010, más de una cuarta parte del país estaba protegida y la cobertura forestal se había recuperado sustancialmente, sirviendo como base para un próspero sector de ecoturismo y reposicionando los bosques tropicales como activos ambientales productivos.
La planta de Intel establecida en Costa Rica en la década de 1990 fue la señal más clara de que las décadas de inversión social del país habían dado frutos de maneras que los responsables políticos originales no habían anticipado. Intel eligió Costa Rica sobre sus vecinos, más grandes y más baratos, no por los bajos salarios, sino por la calidad de su fuerza laboral, su estabilidad política y —críticamente— su reputación ambiental, que hizo que el país fuera atractivo para una empresa que necesitaba ser vista operando de manera responsable.
El país atravesó transformación estructural, pasando de las materias primas a los servicios, el turismo y la industria manufacturera de alto valor añadido, así como a los servicios empresariales. La participación de los servicios en el PIB superaba el 60 % en 2010, y las entradas de inversión extranjera directa alcanzaron más del 51 % del PIB en la década de 2000. Gran parte de este cambio se vio impulsado por la inversión extranjera directa en los sectores de la electrónica y los dispositivos médicos. Costa Rica ha logrado niveles comparativamente altos de confianza en las instituciones y estabilidad política en comparación con sus pares regionales. La crisis de la década de 1980 y algunas reformas posteriores reintrodujeron nuevas desigualdades y presiones sobre el empleo.
Variación, selección y difusión en Costa Rica
La transformación de Costa Rica no fue planificada desde el principio. Fue el resultado de un serie de experimentos, algunas que funcionaron y muchas que no, con el mercado, las coaliciones políticas y las crisis periódicas haciendo la selección. El país estableció nuevas agencias públicas, introdujo nuevas regulaciones ambientales y exploró nuevos regímenes de promoción de exportaciones. El sector privado respondió inicialmente a través de empresas de extracción de recursos naturales, que luego pasaron a ser eco-alojamientos y clústeres tecnológicos. Las coaliciones políticas internas favorecieron ciertas estrategias, que se vieron reforzadas por los cambios en los precios de los productos básicos y los ciclos de inversión extranjera directa. Las políticas sociales y ambientales se mantuvieron a través de diversas coaliciones, mientras que se abandonó el enfoque en la agricultura de frontera y la sustitución de importaciones. Electrificación hidroeléctrica, áreas protegidas, pagos por servicios ambientales y exportación de servicios difundidos a través de territorios y sectores mediante la replicación, el aprendizaje y el fortalecimiento deliberado de la marca Costa Rica. Las conexiones entre energía limpia, ecoturismo y plantas de ensamblaje de alta tecnología fueron sinérgicas, acelerando la adopción.
Los años 80 crisis de deuda golpearon duramente a Costa Rica. Los salarios reales cayeron, las importaciones se agotaron y el modelo de industrialización por sustitución de importaciones que había sustentado el crecimiento de la década anterior se volvió fiscalmente insostenible casi de la noche a la mañana. La crisis de la deuda impulsó el ajuste estructural, lo que condujo al fracaso de enfoques fiscalmente insostenibles y proteccionistas. Los programas sociales y ambientales permanecieron, y se reforzaron los modelos de inversión en capital humano, ecoturismo y energías renovables a gran escala apoyados políticamente. La baja productividad y la expansión extensiva del ganado se volvieron menos atractivas tanto desde la perspectiva de la política nacional como de la del mercado.
El modelo de Costa Rica no se quedó dentro de Costa Rica. Hoy, América Central como región destaca a nivel mundial por su cobertura de áreas protegidas terrestres de alrededor del 30 por ciento, una cifra que refleja décadas de aprendizaje regional y difusión de políticas, inspiradas sustancialmente por el ejemplo costarricense. Costa Rica también ha liderado históricamente la narrativa de un sistema energético dominado por energías renovables y ha vinculado su agenda y marca verde al turismo, la inversión extranjera directa, el marketing y la diplomacia. En 2010, las energías renovables representaban alrededor del 80 % de la generación de electricidad, hasta superar los 951 billones de pesos en 2015. Este discurso ha sido fundamental para moldear las expectativas de los ciudadanos, las empresas y los inversionistas.
El Estado como fijador de misiones, inversor y aprendiz
El Estado costarricense no fue un observador pasivo de esta transformación ni un planificador omnisciente. Estableció misiones amplias, construyó instituciones capaces de llevarlas a cabo y luego aprendió de lo que funcionó y de lo que no a lo largo de seis décadas. Los gobiernos posteriores a 1950 definieron metas amplias para los servicios sociales, la integración territorial y la conservación del medio ambiente, y establecieron empresas públicas y ministerios semi-autónomos para lograrlas. A lo largo de seis décadas, el Estado invirtió en represas, líneas de transmisión y carreteras, amplió la protección social y creó marcos regulatorios para el agua, los bosques y la electricidad que favorecieron un cambio hacia un desarrollo bajo en carbono y basado en la naturaleza.
Estos esfuerzos se llevaron a cabo a pesar del limitado espacio fiscal, la dependencia de la financiación externa y las persistentes tensiones entre la conservación, la agricultura y la expansión urbana. La transformación requirió coordinación entre los ministerios sectoriales, incluidos energía, medio ambiente, agricultura y planificación.
La decisión de Costa Rica de integrar energía y medio ambiente en un solo ministerio merece ser considerada. En la mayoría de los países, estas carteras se encuentran en ministerios separados con presupuestos separados y mandatos que a menudo entran en conflicto: las agencias de energía priorizan la generación y la expansión de la red. En contraste, las agencias ambientales se resisten a la infraestructura necesaria. Poner ambas bajo un mismo techo obligó a que esos conflictos salieran a la luz, donde podrían resolverse a nivel de políticas en lugar de quedar paralizados por disputas burocráticas de territorio. El resultado fue una estrategia energética que trató la energía hidroeléctrica, geotérmica y eólica no solo como fuentes de energía, sino como componentes de una identidad ambiental nacional. Esa elección de diseño institucional —la creación deliberada de una tensión productiva en lugar de una separación administrativa— es una de las lecciones más transferibles de la historia de Costa Rica.
El estado costarricense ha sido particularmente fuerte en el aprendizaje y la corrección de rumbos en políticas forestales y regulación ambiental. Movimientos simbólicos tempranos —la abolición del ejército y el establecimiento de sistemas robustos de seguridad social, atención médica y educación— marcaron una trayectoria a largo plazo centrada en el desarrollo de las personas, no de la guerra, mientras que las decisiones de crear parques nacionales y bosques protegidos integraron el capital natural en la misión nacional.
El Estado también guió la inversión pública y la creación de normativas hacia un modelo de crecimiento verde. Agencias como el ICE se enfocaron en infraestructura de energía renovable, desarrollando capacidades técnicas y atrayendo inversiones para asegurar altas tasas de acceso a la electricidad, al mismo tiempo que se producía energía limpia. Las normativas en silvicultura, uso de suelo y evaluación de impacto ambiental restringieron progresivamente las prácticas ambientalmente destructivas, al tiempo que crearon incentivos financieros para la conservación y restauración de bosques a través de pagos por servicios ambientales que combinaban finanzas nacionales y climáticas con mercados de carbono. Por ejemplo, los pagos por el esquema de servicios ambientales fueron respaldados por un impuesto a los combustibles, mientras que una tarifa de llegada de aeropuerto apoyó parcialmente el sistema de áreas protegidas.
El estado también experimentó y aprendió, asegurando la coevolución entre el estado y el mercado. Diferentes gobiernos han experimentado con políticas como esquemas de pagos por servicios ambientales, desarrollo y promoción del ecoturismo, y zonas de libre comercio para probar enfoques para movilizar capital privado con dirección pública. Algunos experimentos no fueron completamente inclusivos ni financieramente sostenibles, pero el estado ha alineado progresivamente el desarrollo con objetivos ambientales y de capital humano.
Lecciones para la transición verde de América Latina
De 1950 a 2010, Costa Rica no siguió un camino lineal. Atravesó una severa deforestación, crisis de deuda y desafíos de distribución. Sigue siendo un país de ingresos medios con desafíos de desarrollo reales. Sin embargo, a lo largo de 60 años, combinó estabilidad institucional, inversión social y recuperación ambiental de maneras que alteraron su base de activos y contribuyeron al desarrollo. La electricidad pasó de los combustibles fósiles a las energías renovables; la economía pasó de las materias primas a los servicios de alta intensidad de conocimiento, impulsada por un sólido capital humano y la conservación del medio ambiente.
Tres lecciones destacan. Primero, las transiciones verdes son acumulativas y dependen de la trayectoriaEl sistema de energía renovable de Costa Rica en 2010 solo fue posible porque el ICE comenzó a construir represas hidroeléctricas en 1949, antes de que nadie lo llamara una transición verde. Las decisiones tomadas bajo un conjunto de condiciones crean capacidades que permiten decisiones completamente diferentes una generación después. Los países que quieran liderar la próxima ola tecnológica necesitan comenzar a hacer inversiones fundamentales ahora. Segundo, la capacidad del Estado importa más que su tamaño. Lo que hizo efectivo al ICE no fue que fuera público, sino que era técnicamente competente, financieramente autónomo y se le dio un mandato claro a largo plazo que sobrevivió a los cambios de gobierno. Construir ese tipo de capacidad institucional lleva décadas y no se puede abreviar. Tercero, el capital natural puede reconstruirse más rápido de lo que suponen la mayoría de los modelos: la transición forestal de Costa Rica se produjo a los 30 años del pico de deforestación, lo que sugiere que los ecosistemas son más resilientes de lo que la economía de desarrollo estándar les atribuye, siempre que cambie la estructura de incentivos y se mantenga la voluntad política.
Para los responsables de políticas y los inversores, el modelo de Costa Rica sugiere que es posible anclar el crecimiento en capital humano, servicios y activos ambientales a través de servicios públicos, sistemas de áreas protegidas, incentivos de pago y marca ecológica para involucrar a los mercados globales y atraer inversión extranjera directa. El camino de Costa Rica no puede ser copiado. Es un país pequeño, inusualmente estable políticamente, sin riqueza petrolera y con una decisión fundacional en 1948 que la mayoría de los países nunca tomarán. Pero su lógica puede ser adoptada: invertir en personas junto con infraestructura, poner precio a la destrucción ambiental de manera honesta, construir instituciones públicas que aprendan y tratar el entorno natural como un activo económico en lugar de una restricción para el crecimiento.
Los países que liderarán la transición verde de América Latina no son aquellos que intentan replicar un modelo construido sobre seis décadas de decisiones que no tomaron, sino aquellos que encuentran su propia versión de estos compromisos, comenzando con las decisiones que tienen disponibles hoy.
