En 2013, la reforma energética de México parecía un paquete de transformación modelo: una apertura legal clara, nuevos reguladores, procesos competitivos para atraer inversiones y la promesa de energía más barata, limpia y confiable. En pocos años, la trayectoria cambió. Las reglas fueron cuestionadas, los permisos y contratos se politizaron y los inversores enfrentaron una creciente incertidumbre. El problema no fue solo el “diseño de políticas”. El conflicto distributivo, los puntos de veto institucionales, las limitaciones de capacidad y las brechas de credibilidad hicieron que la implementación fuera frágil y las reversiones políticamente factibles. La lección para los gobiernos de América Latina y el Caribe (ALC) es sencilla: incluso las reformas que parecen correctas sobre el papel pueden no cumplir lo prometido. El cambio institucional solo se mantiene cuando la legitimidad, las coaliciones, la coordinación y el aprendizaje en la incertidumbre se gestionan como un camino integrado.
Casos como este demuestran que el problema central es menos la falta de ideas que la falta de disciplina en la ejecución a través de pasos interdependientes. El cambio institucional debe gestionarse como una secuencia coordinada en un entorno disputado. Cuando la transformación se trata como una larga lista de reformas separadas, los líderes pierden claridad sobre qué viene primero, qué debe ejecutarse en paralelo y qué debe mantenerse el tiempo suficiente para convertirse en rutina. También luchan por reducir la incertidumbre sobre los impactos y los costos. La resistencia se vuelve entonces predecible: conflicto distributivo, guerras territoriales burocráticas, brechas de capacidad e intereses privados que buscan exenciones o demoras. El resultado es familiar: progreso parcial, complementariedades perdidas y compensaciones ad hoc. La credibilidad se erosiona y el paquete no cumple las expectativas.
Un enfoque coherente comienza por hacer explícito el camino. Convierte una agenda compleja en bloques manejables que puedes compartir, secuenciar y ejecutar. Propongo cinco funciones estatales. Estas cinco funciones no se superponen y no puedes omitir ninguna de ellas: visión estratégica, configuración del mercado, inversión pública, coordinación y movilización de capital, y aprendizaje adaptativo. Leídas como un camino de cambio, aclaran lo que los gobiernos deben implementar. La visión establece la dirección, la configuración del mercado crea las reglas e incentivos que lo hacen posible, la inversión convierte la intención en entrega, la coordinación mantiene a todos alineados y el aprendizaje incorpora retroalimentación y adaptación. Cuando estas funciones se alinean, crean bucles de refuerzo que desarrollan capacidades y credibilidad. Cuando no lo hacen, se producen modos de falla predecibles: mala asignación, reversiones y erosión de la confianza.
¿Por qué se estancan los esfuerzos de transformación: complejidad, silos y diagnósticos parciales
Las teorías de desarrollo iluminan roles importantes del Estado. Cada una tiende a enfocarse en un subconjunto de funciones en lugar de ofrecer un mapa completo para la transformación. Teoría del Estado de desarrollo enfatiza la visión a largo plazo y la coordinación, pero minimiza el aprendizaje y la adaptación institucionalizados. La teoría de los sistemas de innovación destaca las redes y los flujos de conocimiento, pero trata al Estado como un actor implícito y ofrece una guía limitada sobre el establecimiento de direcciones o la creación de mercados. La nueva economía institucional pone de relieve los derechos de propiedad y la aplicación de las normas. A menudo dice menos sobre cómo los Estados moldean activamente los mercados o desarrollan capacidades productivas. Ningún marco único es exhaustivo en su conjunto. Los responsables políticos que apliquen alguno de ellos de forma aislada pasarán por alto funciones críticas para el cambio sostenido.
Los diagnósticos estándar a menudo refuerzan el problema al tratar la gobernanza, la regulación, las finanzas y la inversión como silos separados. Pueden decirle si las reglas son claras, si se siguen los procedimientos y si los proyectos tienen costos bien calculados. Raramente preguntan si el gobierno sabe hacia dónde se dirige. Tampoco preguntan si las instituciones están alineadas para sostener la ejecución, o si el sistema puede aprender y adaptarse cuando las cosas van mal. El trabajo de economía política enfocado puede ayudar al identificar quién tiene algo que perder (o ganar), qué agencias pueden bloquear la implementación y qué grupos pueden movilizarse contra el cambio, como empresas estatales, sindicatos del sector público o lobbies industriales concentrados. Pero la evidencia operativa aún tiene dificultades para acumularse en un aprendizaje a nivel de sistema sin una arquitectura funcional unificadora.
Las reformas desconectadas producen resultados predecibles. Debilitan la secuenciación y suprimen el aprendizaje, lo que reduce los rendimientos de las reformas y las inversiones. Los riesgos de resistencia y captura amplifican el daño. Reformas que amenazan las rentas puede generar resistencia por parte de empresas establecidas, contratistas privilegiados o empresas estatales protegidas; las agencias también defienden su territorio y la debilidad en la rendición de cuentas aumenta el riesgo de corrupción. Los países pueden mejorar sus indicadores de gobernanza sin lograr un despegue de la productividad. Las funciones ausentes, especialmente la coordinación y el desarrollo de capacidades, a menudo explican la brecha. Las ambiciosas estrategias de inversión o industriales también pueden fallar. Una regulación, rendición de cuentas o aprendizaje débiles producen entonces una mala asignación, captura y reacción negativa. El aprendizaje rara vez se trata como una función explícita del Estado. Las fallas persisten sin corrección, y los éxitos no se amplían sistemáticamente. El resultado neto son rendimientos bajos y volátiles. El escepticismo sobre la transformación liderada por el Estado crece.
Las cinco funciones que impulsan el cambio institucional
Los gobiernos necesitan una forma sencilla de describir lo que debe hacerse y cómo encajan las piezas a lo largo del tiempo. El objetivo no es la simplificación por sí misma. Es una vía lo suficientemente completa como para guiar la ejecución en el mundo real. El cambio estructural requiere cinco funciones estatales distintas que no se pueden reducir a políticas aisladas. El progreso depende de pasar por ellas como una secuencia coherente, no como casillas de verificación independientes. La secuencia también ayuda a gestionar la incertidumbre y la resistencia. La dirección creíble genera legitimidad, permitiendo que las reglas reduzcan la discrecionalidad y la búsqueda de rentas; la entrega temprana genera confianza; la coordinación intermedia compromisos; y el aprendizaje corrige el rumbo cuando las suposiciones fallan. El modelo identifica cinco funciones: visión estratégica, modelado y regulación de mercados, inversión y prestación de servicios, coordinación y movilización de capital, y gobernanza adaptativa y aprendizaje. Cada una corresponde a un modo diferente de acción estatal: elegir la dirección, establecer reglas, asignar recursos, alinear actores y ajustarse en respuesta a la retroalimentación. Juntas, describen cómo se inicia, implementa y sostiene el cambio. La ausencia de cualquiera de las funciones puede descarrilar la transformación, incluso cuando otras son fuertes.
La experiencia reciente en ALC muestra cómo una función faltante puede descarrilar el cambio. En México, los cambios en la dirección estratégica debilitaron la legitimidad y aumentaron la incertidumbre regulatoria después de Apertura energética de 2013. Las reglas de habilitación débiles y la falta de supervisión también pueden convertir programas en oportunidades de obtener rentas. Escándalo de corrupción en Petrobras de Brasil ilustra cómo la discreción y los controles débiles pueden erosionar el rendimiento y la confianza. Las brechas en la entrega pueden ser igualmente dañinas. En Haití, las dificultades repetidas para traducir reconstrucción y compromisos de servicio Los resultados sostenidos erosionaron la confianza. Las fallas de coordinación pueden detener la implementación, incluso cuando la dirección es clara. En Colombia, la implementación del acuerdo de paz ha enfrentado cuellos de botella de coordinación y financiación que han ralentizado la entrega en los territorios. Finalmente, una retroalimentación y adaptación deficientes pueden perpetuar políticas de bajo rendimiento. Los repetidos ciclos de controles de precios y subsidios ad hoc en Argentina muestran cómo las reversiones pueden sustituir al aprendizaje.
El modelo está diseñado de manera que cada función sea distinta, pero juntas cubren todo el espectro de roles del Estado. Eso es lo que lo hace útil como una secuencia de cambio práctica. La visión estratégica se refiere a la elección de los fines. La modelación de mercado rige las reglas e incentivos, mientras que la inversión se enfoca en la provisión directa y la creación de activos. La coordinación y la rendición de cuentas gestionan los incentivos intergubernamentales, el conflicto distributivo y la movilización de capital entre las instituciones. El aprendizaje adaptativo institucionaliza la retroalimentación y el ajuste a lo largo del tiempo. La literatura se mapea de manera desigual sobre estas funciones. La mayoría de los enfoques enfatizan algunas funciones pero no otras, razón por la cual persisten los diagnósticos parciales. Para los responsables de la formulación de políticas, la implicación es práctica. El cambio duradero a menudo fracasa cuando falta un bloque, incluso cuando otras reformas están avanzadas.
Los resultados del desarrollo dependen de la alineación y retroalimentación entre las funciones, no de la excelencia en un solo dominio. El impulso también debe trasladar las acciones tempranas a rutinas institucionalizadas. La fuerte inversión pública sin disciplina de mercado o rendición de cuentas aumenta el riesgo fiscal y disminuye los rendimientos, ya que ciclos repetidos de deuda del LAC La regulación estricta sin inversión y coordinación también puede decepcionar. Las capacidades productivas permanecen subdesarrolladas cuando la ejecución y la alineación son débiles. El modelo trata la transformación como un sistema. La visión enfoca el esfuerzo, la configuración del mercado permite la acción, la inversión ofrece progreso tangible, la coordinación proporciona el pegamento que mantiene unida a la institución, y el aprendizaje integra la adaptación, de modo que las ganancias persisten. El de Uruguay transición energética renovable es un contraejemplo útil. Una dirección clara, reglas de mercado estables (incluido el diseño de la subasta), una entrega creíble de nueva generación, una coordinación efectiva entre entidades públicas e inversores, y un aprendizaje continuo sostuvieron un cambio rápido a lo largo del tiempo. Esta lógica explica por qué los paquetes de reforma fragmentados tienen un rendimiento inferior a pesar de las mejoras aisladas.
Cómo el modelo mejora el diagnóstico, la secuenciación y la credibilidad
Una lente funcional convierte el diagnóstico en un plan. Muestra qué eslabón en el camino del cambio está ausente y dónde está la limitación de la capacidad. Al evaluar el desempeño en las cinco funciones, los analistas pueden identificar si el estancamiento refleja una visión débil, una configuración de mercado deficiente, una capacidad de entrega limitada, fallas en la coordinación o la ausencia de mecanismos de aprendizaje. Esto es más práctico que las listas de verificación sectoriales o institucionales. En América Latina y el Caribe, muchos países fortalecieron los indicadores de estado de derecho y regulatorios, pero no lograron diversificarse ni innovar. Las brechas en la visión y el aprendizaje a menudo explican por qué las mejoras en la gobernanza no se tradujeron en transformación.
El modelo también operacionaliza la economía política y las restricciones financieras. Admite una secuenciación realista desde las condiciones habilitantes hasta la entrega y la durabilidad. Las elecciones de secuenciación, como si reformar la regulación antes de escalar la inversión, o hacer pruebas piloto antes de escalar, deben evaluarse en función de la preparación funcional, no de la ideología. Muchos fracasos no son técnicos. Reflejan puntos de veto, conflictos distributivos y problemas de credibilidad; por ejemplo, la resistencia de los sindicatos del sector público, la reacción de las empresas de servicios públicos existentes u otras empresas estatales, o la presión de los grupos de presión de la industria de exportación para obtener exenciones y regímenes especiales. Las pruebas piloto, la implementación gradual y la gobernanza transparente de riesgos pueden reducir la incertidumbre y disminuir la resistencia. Aclaran quién asume los costos y cómo se gestionan los riesgos. A gran escala movilización de capital Sin una supervisión creíble se pueden generar pasivos contingentes y pérdida de credibilidad. Las renegociaciones reiteradas y las disputas legales en algunas concesiones de transporte de América Latina y el Caribe (ALC) demuestran cómo una asignación de riesgos y una rendición de cuentas deficientes pueden socavar la credibilidad a largo plazo. Al vincular la financiación, la rendición de cuentas y el aprendizaje, el modelo ayuda a los gobiernos a gestionar las compensaciones de forma transparente y a mantener el impulso más allá de la primera fase.
El aprendizaje fortalece la credibilidad al convertir la reforma en una rutina de autocorrección. También aumenta el impacto a largo plazo al mejorar la política con el tiempo. El monitoreo, la evaluación y la experimentación ayudan a los gobiernos a detectar fallas, a poner fin a programas ineficaces y a escalar lo que funciona. El PROGRESA de México ilustra el punto. La evaluación rigurosa apoyó la ampliación basada en evidencia y la sostenibilidad política. El contraste es costoso. La protección prolongada de industrias de bajo rendimiento muestra lo que sucede cuando falta aprendizaje. Tratar el aprendizaje como algo integral ayuda a institucionalizar el cambio. El rendimiento mejora a través de la retroalimentación en lugar de esperar una crisis.
Lograr que el cambio sea duradero
Las brechas de productividad en AL persisten por muchas razones, pero en la práctica surge un patrón común: las reformas a menudo avanzan en partes, y esas partes no se refuerzan mutuamente. El resultado es predecible. El progreso se estanca, la credibilidad se erosiona y, finalmente, los gobiernos reiteran la misma agenda bajo restricciones más estrictas.
Una aplicación práctica consiste en diseñar un préstamo del Banco de Desarrollo Multilateral (BDM) basado en políticas en torno a las cinco funciones, con acciones secuenciadas para generar credibilidad y gestionar la resistencia. Un primer paso podría establecer la dirección (una estrategia de transformación publicada y con costos definidos, con un mandato de ejecución) y establecer reglas claras (cambios regulatorios con plazos definidos que reduzcan la discrecionalidad y aclaren los incentivos). Una segunda parte podría vincular el desembolso a la entrega temprana (un pequeño número de inversiones o servicios visibles y aplicables) y a la coordinación (una unidad de ejecución interministerial permanente con financiamiento acordado, gobernanza de riesgos y participación de las partes interesadas). Una parte final podría institucionalizar el aprendizaje (monitoreo y evaluación, bucles de retroalimentación y desencadenantes de “corrección de curso” preacordados si no se cumplen los objetivos). En diferentes grupos, los indicadores harían un seguimiento no solo de los resultados, sino también de las señales de credibilidad: estabilidad de las políticas, rendimiento en la resolución de disputas, integridad en las adquisiciones y si se actúa sobre la retroalimentación, de modo que el préstamo apoye un cambio duradero en lugar de un cumplimiento puntual.
El éxito se ve como alineación que se acumula con el tiempo: dirección que se mantiene creíble, reglas que permiten la acción, entrega que genera confianza, coordinación que sostiene coaliciones y aprendizaje que mantiene el sistema adaptable. La expansión de energías renovables de Uruguay muestra cómo puede ser esta alineación en la práctica. La recompensa es capacidad y resiliencia acumulativas, no ciclos de reforma episódicos.
Los responsables de la formulación de políticas pueden utilizar esta perspectiva funcional para desglosar la transformación en bloques manejables y comunicar un camino creíble, tanto interna como externamente, con los socios. La clave es planificar las reformas como un portafolio que se refuerza mutuamente, no como iniciativas desconectadas. Eso requiere gestionar la incertidumbre y la resistencia a lo largo de la implementación: conflictos distributivos, inercia burocrática, puntos de veto e intereses que buscan retrasos o exenciones. En la práctica, los gobiernos deben hacerse dos preguntas disciplinarias en cada etapa: ¿qué función falta y qué haría creíble el siguiente paso, tanto política como operacionalmente? Para los programas respaldados por los Banco Multilaterales de Desarrollo (BMDs), esta perspectiva también ayuda a pasar los préstamos de política de la verificación de cumplimiento de listas de verificación a la construcción de capacidades secuencial, con desembolsos e indicadores que recompensen la ejecución, la coordinación y el aprendizaje, no solo los cambios legales en el papel. Utilizado de esta manera, el modelo respalda una transformación coherente y duradera.
