La advertencia de Surinam para una región inundada de sorpresas y sacudidas
La historia de Surinam entre 1972 y 1982 es uno de los fracasos de desarrollo más instructivos en la historia moderna de América Latina y el Caribe, precisamente porque, según todos los indicadores disponibles en ese momento, debería haber sido diferente.
When Suriname became independent from the Netherlands in 1975, it inherited substantial bauxite reserves, a relatively educated population, and macroeconomic stability that most of its neighbors would have envied. It also received an extraordinary Dutch aid package worth approximately US$1.5 billion — the equivalent of over US$8 billion today, directed at 400,000 people. No credible development framework predicted what happened next.
En una década, aproximadamente una cuarta parte de la población de Surinam emigró a los Países Bajos. El crecimiento se estancó, grandes proyectos de infraestructura se abandonaron a mitad de construcción y la capacidad administrativa del estado colapsó efectivamente. Un país que había entrado en la independencia con ventajas genuinas salió de la década sin que casi ninguna de ellas se mantuviera intacta.
El caso sigue siendo una advertencia hoy. En toda ALC, los países están viendo grandes y rápidas entradas de capital externo — ingresos petroleros, inversiones de nearshoring e inversión privada. Al mismo tiempo, los países se enfrentan a otras conmociones derivadas de desastres naturales, migraciones, auges y caídas de los productos básicos, y volatilidad. Cada una de estas representa un efecto que llega más rápido de lo que las instituciones están preparadas para gestionarlo. Surinam no fracasó por falta de recursos o apoyo internacional. Fracasó porque la brecha entre la disponibilidad de capital y la capacidad del estado nunca se cerró, y debido a que las perturbaciones externas llegaron antes de que el estado pudiera abordar la brecha.
El fracaso, resulta, puede ser más instructivo que el éxito. Un país que se desarrolla sin contratiempos oculta las condiciones que hicieron posible ese desarrollo; un país que se revierte te muestra exactamente dónde esas condiciones se rompieron. Este artículo examina qué cambió en Surinam entre 1972 y 1982, qué impulsó esos cambios y qué hizo —y no hizo— el Estado a medida que se desarrollaban.
¿Qué cambió y a qué velocidad?
Surinam experimentó un shock demográfico de excepcional severidad para un país en tiempos de paz. Aproximadamente 95.000 personas emigraron entre 1972 y 1980 —casi una cuarta parte de la población—, lo que resultó en niveles de población en 1980 que cayeron un 25% por debajo de las proyecciones de planificación del desarrollo. La gente se marchó continuamente, con dos oleadas principales: aproximadamente 50.000 en 1974-75 en previsión de la independencia, y más de 25.000 en 1979-80 a medida que la economía se estancaba y crecía la incertidumbre política. Ambas oleadas aprovecharon el derecho a la ciudadanía holandesa, que expiró en noviembre de 1980. Las personas que se marcharon eran desproporcionadamente cualificadas: gerentes, maestros, ingenieros, administradores, enfermeras y técnicos. La emigración afectó la capacidad estatal, la agricultura, la construcción, la educación, la silvicultura y la atención médica, desencadenando una espiral de disminución de servicios. Las personas más importantes se marcharon precisamente cuando el nuevo estado más las necesitaba — Surinam tuvo que importar trabajadores haitianos y guyaneses para cubrir las vacantes.
Debido a la emigración, los mercados laborales pasaron de tener excedente a escasez. El desempleo registrado cayó de entre el 15% y el 19% de% a mediados de la década de 1970 a entre el 2% y el 4% de% para 1978-1980. Este cambio fue impulsado por dos factores: la salida de personas y la expansión masiva del empleo público por parte del Estado. La nómina gubernamental aumentó de 25.000 a 40.000 trabajadores, aproximadamente un 40% de% del empleo total. Los salarios en el sector privado centrado en la bauxita casi se triplicaron, dejando a los sectores no bauxíticos incapaces de competir. El rápido aumento de los salarios difundió la demanda de salarios más altos en toda la economía, impulsada por fuertes sindicatos y el aumento del costo de vida. La escasez de mano de obra en todos los sectores, excepto en la bauxita, junto con los altos costos salariales, hizo que la producción en esos sectores, incluidos el azúcar y los plátanos, no fuera competitiva. La rápida expansión de la administración pública también ejerció presión sobre las finanzas públicas, lo que llevó a una congelación de la contratación a finales de 1977.
Las distorsiones del mercado laboral repercutieron directamente en las finanzas públicas. El crecimiento económico se estancó y la economía entró en declive a pesar de la abundancia financiera procedente de la ayuda neerlandesa y de los ingresos por la bauxita. El gasto en ayuda al desarrollo alcanzó su punto máximo en 1976, situándose en torno al 20,1 % del PIB, muy por encima de los promedios regionales de la época. El apoyo al desarrollo enmascaró, en lugar de abordar, las debilidades estructurales y de capacidad del país. El gobierno fue incapaz de preparar, supervisar y ejecutar los ambiciosos proyectos previstos en el programa de desarrollo. En lugar de utilizar los fondos de desarrollo y el crecimiento de los ingresos procedentes de los gravámenes sobre la bauxita para inversiones sostenibles y productivas, el gobierno los utilizó para financiar el consumo como empleador de última instancia y para subvencionar a las empresas estatales. El resultado fue una economía expuesta a choques exógenos, entre ellos el debilitamiento de los mercados mundiales del aluminio y la suspensión de la ayuda al desarrollo por parte de los Países Bajos en 1982. El gobierno pasó a utilizar la financiación del Banco Central para cubrir déficits masivos, lo que provocó un segundo ciclo de inflación severa, el agotamiento de las reservas de divisas y la aparición de mercados paralelos de divisas.
Por qué Sucedió: Tres Choques Agravantes
Tres fuerzas compusieron la independencia en una trampa de desarrollo: la emigración, la ciclo de los productos básicos, y las propias decisiones del estado.
La independencia llegó como un shock económico acumulado. La combinación de una baja apropiación política de la independencia en Surinam y las reglas de nacionalidad holandesa que permitían la migración sin restricciones hasta 1980 provocaron una emigración masiva. La emigración de mano de obra calificada y la disminución de la capacidad del Estado impulsaron y restringieron simultáneamente cada nueva iniciativa. Las nuevas iniciativas se centraron en empresas estatales en los sectores de energía, agricultura y silvicultura, donde el Estado reemplazó la acción privada que había sido diezmada por la partida de mano de obra emprendedora, gerencial y calificada. El Estado agravó el efecto al suprimir la nueva actividad empresarial privada a través de estrictos controles de precios, complicadas licencias de importación, tipos de cambio regulados y leyes laborales restrictivas. El colapso económico y la hiperinflación empujaron a más personas hacia la informalidad en la minería y el contrabando como estrategia de supervivencia.
Un segundo golpe llegó cuando la demanda mundial de aluminio cayó aproximadamente un 20-30% en 1974-75, justo cuando Surinam introdujo nuevos gravámenes a la bauxita y asumió la responsabilidad del sector. La producción se redujo en un tercio, retrasando los flujos de ingresos y distorsionando las inversiones establecidas posteriores a la independencia. Si bien los precios se recuperaron más tarde y aumentaron los ingresos, estas ganancias se sumaron a los ingresos ya decrecientes en otros sectores debido a desafíos salariales y laborales. Enfermedad holandesa — la dinámica por la cual la riqueza de los recursos debilita a otros sectores — provocó que la agricultura intensiva en mano de obra se estancara o colapsara. La producción mecanizada de arroz se expandió utilizando variedades de alto rendimiento y técnicas a gran escala, y la compañía petrolera estatal pudo sustituir el crudo pesado nacional por el fueloil importado utilizado en el procesamiento de bauxita, que consume mucha energía. Pero estos éxitos parciales se vieron eclipsados por fracasos más trascendentales, sobre todo el plan para la construcción de una nueva mina de bauxita, una represa hidroeléctrica y un sistema ferroviario en el oeste de Surinam, que se desmoronó ante la caída de la demanda de aluminio y la insuficiencia de la capacidad técnica y de gestión del estado.
El acuerdo entre los Países Bajos y Surinam sobre cooperación al desarrollo dedicó recursos sustanciales al desarrollo. Pero la capacidad de absorción ya era limitada y la emigración la debilitó aún más. Los desafíos de gobernanza aumentaron mientras la inflación erosionaba el valor real de las finanzas para el desarrollo. Las pérdidas de capital humano no solo eliminaron habilidades del país, sino que también debilitaron la capacidad interna para la capacitación y la transferencia técnica. El cambio hacia empresas estatales no competitivas, protegidas de la presión del mercado, llevó a su incapacidad para mejorar la productividad y la eficiencia. Estas empresas operaron con pérdidas, subsidiadas por el estado, con poco esfuerzo para cultivar la empresa privada a su alrededor. La incertidumbre y la inestabilidad limitaron severamente la inversión extranjera directa y, por lo tanto, el acceso a prácticas gerenciales y técnicas competitivas.
El rol del Estado: Intención versus resultado
Comprender por qué el estado fracasó en convertir esas presiones en ganancias de desarrollo requiere examinar qué intentaba hacer el estado —y por qué la intención y el resultado divergieron tan drásticamente.
El estado articuló objetivos claros que incluían la autosuficiencia, la diversificación y la equidad regional entre Paramaribo y las provincias del interior, y adoptó una ambiciosa planificación de desarrollo plurianual con reglas de gasto explícitas. En la práctica, el estado no logró construir coaliciones políticas, y la debilidad en la supervisión, junto con una escasa capacidad estatal, condujo a la fragmentación y a la mala dirección de los recursos. El fracaso en materializar la gran visión para Surinam Occidental es una medida del enfoque fallido. Los agresivos esfuerzos del estado por ampliar su propia participación en la economía —a través de controles de precios, licencias y controles de cambio— distorsionaron los mercados y sofocaron la empresa privada. El empleo público, impulsado por la presión política y la escasez de mano de obra, se convirtió en un sustituto del diversificación económica el estado había prometido.
Había financiación de inversiones sustanciales disponible del programa de ayuda de los Países Bajos. Pero en lugar de utilizar esta inversión para diversificar y reducir el riesgo, se concentró en proyectos ferroviarios e infraestructura de bauxita en el oeste de Surinam, que se convirtieron en activos varados: infraestructura costosa abandonada antes de generar rendimientos. Más allá de la emigración masiva de trabajadores calificados, el sistema educativo se mantuvo académico en lugar de centrarse en la formación técnica y profesional. El Estado fue ineficaz para atraer o coordinar la financiación privada, a menudo desplazando a la empresa privada con inversiones controladas por el Estado. Los bancos comerciales y el Banco Nacional de Desarrollo eran reacios al riesgo, y la incertidumbre del gobierno reprimió aún más la inversión privada, cuando el país necesitaba el sector privado.
El historial macroeconómico de Surinam durante este período es, en esencia, un historial de adaptación fallida a choques externos. El país reaccionó a esas conmociones mediante aumento de los déficits fiscales y provocando hiperinflación en lugar de ajustarse. Al final, Surinam tenía recursos, planes y financiación, pero ninguna coalición política capaz de mantener unido el proyecto de desarrollo cuando llegaron las crisis.
Lo que Surinam pone sobre la mesa
Los mensajes clave son: (1) las coaliciones duraderas para el desarrollo no se forman automáticamente, deben construirse y mantenerse a través de choques externos; (2) los recursos imprevistos solo son tan buenos como las instituciones y la capacidad disponibles para desplegarlos.; y (3) las estrategias de diversificación que perduran más allá de cualquier auge individual son la diferencia entre resiliencia y dependencia.
La década de retroceso de Surinam —desde la independencia hasta el colapso institucional— ofrece una anatomía precisa de cómo fracasa el desarrollo. El país tenía los recursos, el apoyo internacional y el capital humano que deberían haber sido suficientes. Lo que le faltaban eran coaliciones políticas duraderas capaces de sobrevivir a las crisis externas, instituciones lo suficientemente fuertes para absorber y dirigir una bonanza inesperada, y una estrategia de diversificación que pudiera perdurar más allá de la ayuda y el auge de la bauxita.
Los pequeños estados del Caribe y Centroamérica enfrentan hoy una configuración familiar: auge de recursos naturales, inversión de "nearshoring", capital para la transición energética y fondos de recuperación por desastres que llegan a países con escasa profundidad institucional y cuyas clases profesionales continúan emigrando. El dinero, una vez más, no es el problema. La pregunta que Surinam pone sobre la mesa —y que los responsables políticos de la región no pueden permitirse posponer— es si las coaliciones, las instituciones y las estrategias de diversificación se construirán antes de que llegue el próximo "shock", o después.
