La política de la era de la Independencia cambió el poder, no los fundamentos
Las reformas profundizaron la vulnerabilidad de Guyana a los productos básicos después de la independencia
La independencia trajo cambios políticos rápidos, pero pocos cambios estructurales, manteniendo la vulnerabilidad de Guyana a los productos básicos. El azúcar, la bauxita y el arroz seguían impulsando las exportaciones y los ingresos, vinculando el crecimiento a los precios mundiales. Las expansiones de finales de los años 60 y mediados de los 70 se produjeron junto con un alto desempleo y desequilibrios externos frágiles. Ese patrón es familiar. en economías que dependen de los productos básicos en la región.
La agitación política de principios de la década de 1960 provocó una fuerte contracción y debilitó las instituciones necesarias para la recuperación. El PIB cayó más de un 10 % durante la crisis de 1962-1964. El ahorro privado se desplomó de un 28 % del PIB a menos del 4 % en un plazo de dos años. Esas crisis redujeron la capacidad de inversión y la confianza al llegar la independencia, lo que impulsó la expansión del Estado a medida que la actividad privada se contraía.
Las estrategias adoptadas tras la independencia buscaban un crecimiento rápido y la diversificación mediante grandes programas públicos. Los planes se fijaban como objetivo un crecimiento anual del PIB de entre el 5 % y el 8,5 %, y destinaban fondos a infraestructura, minería y creación de empleo. Los resultados seguían dependiendo de la expansión minera y de la demanda externa, y no de un cambio estructural generalizado. El caso pone de manifiesto los límites de la planificación cuando la base económica permanece prácticamente sin cambios.
El control estatal levantó la inversión pública, pero la vulnerabilidad de los productos básicos persistió y la capacidad de entrega se convirtió en la limitación. Esta nota rastrea cómo las reformas de la independencia temprana reforzaron la dependencia de las exportaciones; cómo los mercados externos y los experimentos de política produjeron cambios estructurales desiguales; y cómo la expansión del estado reconfiguró el capital, las instituciones y la distribución.
La expansión estatal modificó la capital y amplió los riesgos fiscales.
Tras la independencia, y especialmente a partir de 1971, la formación de capital se desplazó de manera decisiva hacia el sector público. La inversión privada se redujo del 17,61 % del PIB en 1965 al 13,31 % en 1969. La inversión pública aumentó del 4,51 % al 8,11 % durante esos mismos años. Tras la nacionalización de los principales activos de bauxita en 1971, el sector público registró un promedio de 74% de inversión fija entre 1971 y 1974 y alcanzó los 85% en 1974, lo que situó al Estado en el centro de las decisiones de asignación de capital y producción.
Ese cambio también modificó las fuentes de financiamiento y la deuda. La financiación inicial dependía de donaciones y préstamos del Reino Unido. Para la década de 1970, los préstamos concesionales multilaterales y bilaterales dominaron, junto con algunos préstamos comerciales, incluidos los eurodólares en 1973. La deuda pública externa aumentó de unos 1.455–660 millones de dólares estadounidenses a finales de la década de 1960 a unos 237,6 millones de dólares estadounidenses en 1975. El endeudamiento mantuvo la inversión en marcha, pero aumentó la vulnerabilidad a las presiones sobre la balanza de pagos.
Las instituciones se movieron hacia el control centralizado y la gestión empresarial estatal. Un banco central reemplazó a la junta monetaria, y múltiples acuerdos del FMI respaldaron la gestión macroeconómica. Nuevos organismos, incluida la Guyana State Corporation (GUYSTAC) y agencias sectoriales en arroz, mercadeo y transporte, expandieron el papel operativo del estado. La planificación pasó de programas guiados externamente a planes definidos a nivel nacional, luego a un marco socialista cooperativo que reorganizó la prestación a través de estructuras regionales.
La estructura social cambió menos que los mecanismos de control económico. Más del 90 % de la población permaneció en la costa. Las funciones económicas de las distintas comunidades étnicas se mantuvieron diferenciadas, vinculadas al cultivo del arroz y al empleo público urbano. El movimiento cooperativo tenía como objetivo reducir estas diferencias, pero tuvo un impacto limitado en la producción. Los ajustes salariales, las presiones inflacionarias y las tasas de desempleo, que oscilaron entre el 12 % y el 20 %, marcaron las condiciones de los hogares a lo largo de todo el período.
Los mercados externos moldearon los resultados a pesar de la experimentación política.
La planificación del desarrollo se convirtió en el principal vehículo para la experimentación de políticas. Guyana lanzó múltiples planes desde mediados de la década de 1940 hasta principios de la de 1970. Las transiciones políticas, las lagunas de financiamiento y los cambios de prioridades interrumpieron repetidamente la implementación. El programa de 1966-1972 priorizó la infraestructura, la promoción de exportaciones de arroz y bauxita, y la reducción del desempleo. Los resultados aún no alcanzaron los objetivos porque la capacidad administrativa y técnica no pudo seguir el ritmo.
Los mercados externos finalmente determinan muchos resultados. La alta calidad del mineral y la fuerte demanda global impulsaron la producción de bauxita de aproximadamente 2.5 millones de toneladas en 1965 a más de 4 millones para 1969. Las ganancias por exportaciones aumentaron con precios de productos básicos favorables. El azúcar se movió en la otra dirección, con precios mundiales volátiles que producen bonificaciones breves seguidas de fuertes reversiones.
Los incentivos políticos favorecieron la expansión incluso cuando las restricciones se endurecieron. Los aumentos salariales y los aumentos de inversión a principios de la década de 1970 reflejaron los esfuerzos por reducir el desempleo y consolidar el apoyo al socialismo cooperativo. La presión fiscal aumentó una vez que las ganancias de ingresos resultaron temporales. Los objetivos políticos y las perturbaciones externas interactuaron, amplificando la volatilidad macroeconómica.
Los resultados divergieron marcadamente entre los sectores. Las operaciones nacionalizadas de bauxita se mantuvieron y generaron rendimientos, respaldadas por inversiones continuas. La agricultura y la manufactura no alcanzaron esas ganancias de productividad. La mecanización del cultivo de arroz redujo el empleo sin aumentar los rendimientos, y la manufactura se mantuvo reducida. Los cuellos de botella en la preparación de proyectos también limitaron el uso de financiación externa y redujeron la eficiencia de la inversión.
El control estatal impulsó la inversión al tiempo que debilitó la ejecución.
El estado expandió constantemente su rol y control sobre la producción. La estrategia inicial posterior a la independencia todavía dependía de la producción privada, con la inversión pública apoyando la infraestructura y los servicios. A principios de la década de 1970, la política se centró en el control estatal y la propiedad cooperativa, enmarcada como autosuficiencia. Ese cambio hizo que el estado fuera responsable tanto de las decisiones de inversión como de los resultados de la producción.
Las reglas del mercado combinaron protección e intervención, pero las estructuras de producción no cambiaron por completo. El gobierno utilizó aranceles y controles de importación para proteger a los productores nacionales. La promoción de exportaciones buscó ampliar la base. En la agricultura, las reglas de precios, las juntas de comercialización y los acuerdos comerciales preferenciales aislaron a los productores de las fluctuaciones de precios, pero también debilitaron los incentivos de eficiencia. El acceso al mercado regional amplió las oportunidades, aunque la capacidad interna aún limitaba los resultados.
La inversión pública se concentró en infraestructura y grandes programas. Transporte, comunicaciones y defensas costeras absorbieron las principales asignaciones, seguidas más tarde por manufactura y vivienda. El plan 1972-1976 objetivos de inversión total duplicados en relación con el período anterior y ampliaron las ambiciones sectoriales. Los resultados sugieren una productividad de la inversión más débil de lo previsto, con coeficientes de capital-producto muy por encima de los niveles previstos.
La política fiscal demostró tanto capacidad de movilización como vulnerabilidad real. La relación impuestos/producción aumentó hasta mediados de la década de 1970. Un impuesto progresivo a la exportación de azúcar capturó una gran parte de las ganancias inesperadas. Esa combinación elevó brevemente el ahorro del gobierno central y financió un mayor gasto. La dependencia de los ingresos volátiles de las materias primas también hizo que la política fiscal fuera fuertemente procíclica, con grandes oscilaciones cuando los precios cambiaban.
Los límites de capacidad restringieron la implementación en todo momento. Los informes de auditoría señalaron deficiencias en los controles financieros, la conciliación y la continuidad del personal. Las funciones de auditoría interna se mantuvieron limitadas. La capacidad limitada de preparación de proyectos redujo el uso efectivo de la financiación externa y ralentizó la ejecución. Las empresas públicas tuvieron un desempeño desigual: algunas se mantuvieron, mientras que otras dependieron de transferencias presupuestarias bajo las presiones de precios y costos predominantes.
Las bonanzas de materias primas financiaron la expansión, no una resiliencia duradera.
El punto central es simple: ganancias inesperadas por materias primas financiaron una rápida expansión estatal, pero no redujeron la vulnerabilidad de Guyana a las materias primas. Los períodos de precios favorables apoyaron mayor inversión, presupuestos más grandes y un sector público más amplio. Esas ganancias todavía dependían de los mercados externos, no de una productividad interna sostenida. Cuando los precios cambiaron, la inestabilidad regresó rápidamente.
Un camino más estable combinaría una producción más diversificada con una mayor eficiencia en la inversión y una gestión fiscal más equitativa. Eso requiere ahorros públicos adecuados, un desempeño empresarial más sólido, y una menor dependencia de pocas exportaciones. También requiere una estrategia que coincida con la capacidad administrativa y técnica, lo que puede convertirse en la restricción limitante. Cuando la correspondencia falla, la ambición política supera la ejecución. La gestión de ingresos también necesita una menor exposición a los ciclos de las materias primas.
Tres prioridades se derivan de esto estudio de caso. Primero, enfocar la inversión en proyectos con plazos cortos y ganancias de productividad claras para aumentar la eficiencia del capital. Segundo, desarrollar la capacidad de preparación e implementación de proyectos para que los ministerios puedan usar plenamente la financiación y reducir los retrasos. Tercero, alinear los precios y las reglas financieras de las empresas públicas para que las empresas puedan operar sin transferencias presupuestarias repetidas. Finalmente, reducir la dependencia fiscal de los ingresos volátiles de los productos básicos mediante la gestión de los excedentes y el mantenimiento de la disciplina de gasto. Para el contexto ambiental y de conservación de estas opciones, particularmente en el Rupununi —donde las presiones de los productos básicos moldean directamente los resultados de la biodiversidad—, véase Rupununi: Redescubriendo un mundo perdido.
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