El auge petrolero de Venezuela entre 1920 y 1970 representa uno de los episodios de transformación económica más intensos de la historia de América Latina, impulsado de manera abrumadora por la extracción de petróleo. El PIB real per cápita pasó de situarse en aproximadamente el 20 % de los niveles de Estados Unidos en 1920 a alrededor del 90 % en 1958, un crecimiento sin parangón en el resto de la región durante ese período. Esto fue impulsado casi en su totalidad por la inversión extranjera directa en petróleo, con una producción de crudo que pasó de alrededor de 1 millón de barriles anuales a principios de la década de 1920 a 137 millones de barriles en 1929, lo que convirtió a Venezuela en uno de los mayores productores y exportadores de petróleo del mundo. La participación del petróleo en las exportaciones saltó de 1,91 % en 1920 a 91,21 % en 1935, mientras que la participación de la agricultura en el PIB cayó de más del 30 % a cifras de un solo dígito a mediados de siglo. Por lo tanto, los mismos mecanismos que generaron un rápido crecimiento de los ingresos reestructuraron toda la economía en torno a un único sector enclave.
El principal desafío de política pública radicaba en que el crecimiento impulsado por el petróleo reconfiguró a Venezuela como un Estado dependiente de las rentas antes de que se construyeran las instituciones capaces de gestionar la diversificación. Las entradas masivas de capital extranjero provocaron una apreciación del bolívar, lo que mermó la competitividad de la agricultura y la industria manufacturera, un fenómeno que más tarde se conocería como «enfermedad holandesa». En la década de 1950, los ingresos petroleros habían sustituido casi por completo al impuesto sobre la renta de las personas físicas, transformando al Estado de una institución recaudadora de impuestos en un distribuidor de rentas. Esta arquitectura fiscal debilitó los incentivos para aumentar la productividad en los sectores no petroleros y rompió el vínculo de rendición de cuentas entre los ciudadanos y el Estado. La desigualdad siguió siendo extrema a pesar de los altos ingresos promedio: en 1970, el quintil más pobre recibió solo el 31 % del ingreso nacional, mientras que el quintil más rico recibió el 54 %.
El objetivo de la política implícito era convertir las ganancias temporales del petróleo en una economía diversificada y basada en la productividad, respaldada por instituciones fiscales y de aprendizaje perdurables. Los debates sobre la reforma de Venezuela articularon explícitamente este objetivo, especialmente en el llamado de 1936 de “sembrar el petróleo”al reinvertir las rentas en capacidad productiva más allá del petróleo. Lograr este resultado requirió una secuencia: primero capturar las rentas, luego construir instituciones fiscales, sistemas de aprendizaje y mecanismos de diversificación antes de que la distribución de rentas quedara políticamente bloqueada. El registro histórico muestra que esta transición solo se intentó parcialmente y nunca se completó. El llamado a la acción es, por lo tanto, extraer lecciones institucionales de este fracaso en lugar de replicar únicamente sus éxitos de ingresos.
El petróleo remodeló toda la economía en torno a un sector
Descubrimiento de petróleo irreversible reorientó el capital dominante de Venezuela, desde la tierra cultivada hacia los hidrocarburos del subsuelo, concentrando tanto los flujos energéticos como los financieros en la extracción de petróleo. Entre 1920 y 1935, la participación del petróleo en las exportaciones aumentó del 1,91 % al 91,21 %, mientras que la contribución de la agricultura al PIB disminuyó de más del 30 % en 1920 a aproximadamente el 5-6 % en la década de 1970. La producción anual de crudo pasó de alrededor de 1 millón de barriles a principios de la década de 1920 a 137 millones de barriles en 1929, respaldada por más de 100 empresas extranjeras que operaban en el país a finales de la década de 1920. Estas entradas de capital generaron un rápido crecimiento de los ingresos, pero también apreciaron el bolívar, lo que socavó sistemáticamente la competitividad de los precios en otros sectores comercializables. El resultado fue una economía cuyo crecimiento dependía de un único, capital social de gestión externa.
El auge petrolero provocó una rápida reconfiguración de las instituciones sociales, a medida que la mano de obra y la población seguían las oportunidades de ingresos vinculadas al petróleo. La población urbana de Venezuela pasó de unos 201 000 habitantes en 1920 a 392 100 en el censo de 1941, y luego se aceleró aún más hasta alcanzar casi los 801 000 habitantes en 1980. Los ingresos petroleros elevaron los salarios en el sector petrolero y en el Estado, lo que provocó la salida de la mano de obra de la agricultura, ya que los ingresos del café cayeron a menos de una décima parte del PIB en la década de 1950. El crecimiento demográfico se aceleró de alrededor de 2,81 % anual en 1920-1940 a 3-4,1 % a partir de entonces, impulsado por la disminución de la mortalidad y la inmigración atraída por la prosperidad petrolera. El Estado intentó satisfacer la creciente demanda de vivienda, salud y educación principalmente a través de las rentas petroleras, en lugar de mediante una tributación de base amplia.
Surgió un nuevo orden social en el que la estabilidad política dependía de la distribución de las rentas petroleras en lugar de los impuestos a los ciudadanos. Para la década de 1950, los ingresos petroleros habían reemplazado en gran medida los impuestos sobre la renta personal, creando un pacto rentista entre el Estado y la sociedad. El 1958 Punto Fijo el pacto institucionalizó esta lógica al asignar empleos estatales e ingresos petroleros entre los principales partidos políticos en proporción a los resultados electorales. Si bien este acuerdo mantuvo la estabilidad democrática, rriqueza concentrada y desigualdad arraigada, y el quintil inferior solo percibía el 31 % de los ingresos en 1970. Los servicios sociales se ampliaron, pero la distribución de los ingresos y la estructura productiva subyacentes se mantuvieron sin cambios.
Captura de alquiler sobre diversificación
El desarrollo petrolero temprano generó una variación institucional y tecnológica significativa, particularmente bajo el régimen de concesiones de Gómez entre 1908 y 1935. Más de 100 empresas extranjeras introdujeron diferentes tecnologías de extracción, prácticas de gestión y modelos laborales, creando una ecología organizacional diversa en el sector petrolero. Al mismo tiempo, surgieron ideas de desarrollo internas que competían entre sí, incluida la propuesta de 1936 de reinvertir las rentas petroleras en una economía diversificada. Los movimientos políticos también difirieron en sus visiones, desde modelos de concesiones con bajas regalías hasta un nacionalismo de recursos más asertivo. Esta variación creó una elección genuina sobre la trayectoria de desarrollo de Venezuela.
De entre esta variedad de opciones, el Estado eligió los mecanismos institucionales que maximizan los ingresos al tiempo que preservan el control operativo extranjero. La Ley de Hidrocarburos de 1943 estandarizó las concesiones, estableció una regalía del 16,67% y codificó el principio de reparto de ganancias al 50/50, que se reforzó en 1948. A los cinco años de la ley de 1943, se informó ampliamente que los ingresos petroleros del gobierno se habían multiplicado por seis aproximadamente, una poderosa señal de selección que favoreció la captura de rentas frente a estrategias de diversificación más riesgosas. A nivel macro, los intentos de industrialización por sustitución de importaciones se vieron repetidamente socavados por una moneda apreciada y una preferencia política por la distribución de rentas. El Pacto de Punto Fijo de 1958 representó una selección de segundo orden, al elegir un sistema de clientelismo democrático en lugar de la dictadura y la redistribución radical.
Las instituciones elegidas por Venezuela se difundieron de manera desigual, con influencia global pero con un enraizamiento interno. A nivel internacional, el modelo de reparto de ganancias al 50 % se extendió rápidamente y se convirtió en una norma mundial, y Venezuela cofundó la OPEP en 1960 para ampliar la soberanía estatal sobre los precios del petróleo. A nivel nacional, sin embargo, se mantuvieron y profundizaron las instituciones rentistas: el impuesto sobre la renta personal siguió siendo marginal, y los sectores no petroleros dependían de subsidios financiados por el petróleo. A pesar de que la productividad laboral en el sector petrolero aumentó en un 125% entre 1960 y 1970, estas ganancias no se difundieron a ecosistemas industriales más amplios. La economía se volvió dependiente de la distribución de las rentas en lugar del crecimiento de la productividad.
La capacidad de ingresos superó la capacidad de aprendizaje
Las intervenciones más efectivas del Estado venezolano implicaron el establecimiento de reglas que aumentaron su participación en las rentas petroleras sin interrumpir la producción. La Ley de Hidrocarburos de 1943 y sus enmiendas de 1948 crearon reglas fiscales predecibles que equilibraron los ingresos del Estado con la inversión extranjera continua. En 1960, la creación de la Corporación Venezolana de Petróleo insertó al Estado en operaciones comerciales, y el papel de Venezuela en la fundación de la OPEP demostró su capacidad para moldear la arquitectura del mercado global. Estas acciones muestran una fuerte capacidad regulatoria y de negociación. Sin embargo, se centraron en la extracción de ingresos en lugar de dirigir la estructura de los mercados internos.
Los ingresos petroleros financiaron niveles sin precedentes de inversión pública en infraestructura y servicios sociales. Entre 1920 y 1958, las rentas petroleras financiaron redes de carreteras, la expansión urbana de Caracas y mejoras en salud y educación que redujeron la mortalidad de aproximadamente 12,3 por cada 1.000 habitantes en 1950-1955 a 5,5 por cada 1.000 en 1980. En la década de 1960, el Estado puso en marcha el complejo industrial de Ciudad Guayana, que combinaba la siderurgia, la industria del aluminio y la energía hidroeléctrica como polo de crecimiento planificado. La inversión pública alcanzó el 24,1 % de la inversión total en 1970, y siguió aumentando a partir de entonces. Sin embargo, el creciente dominio del Estado también desplazó al capital privado y aumentó los riesgos de una mala asignación de recursos.
La capacidad del Estado para absorber y difundir el conocimiento quedó rezagada con respecto a su poder fiscal. La Corporación Venezolana de Fomento, creada en 1946 para promover las industrias no petroleras, tuvo dificultades porque la apreciación de la moneda y las importaciones baratas socavaron la competitividad. A pesar de un aumento del 125% en la productividad laboral del sector petrolero entre 1960 y 1970, el Estado no logró crear instituciones que transfirieran habilidades, tecnología o prácticas de gestión a sectores derivados o no relacionados. Los superávits fiscales de la década de 1960, con un promedio de 0,9% del PIB, brindaron la oportunidad de capitalizar un estabilización o fondo soberano de inversión, pero no se creó tal institución. Este paso de secuenciación omitido dejó a la economía expuesta a futuras crisis.
Lecciones clave para los responsables de la formulación de políticas
El auge petrolero de Venezuela demuestra que crecimiento rápido de ingresos sin secuenciación institucional pueden afianzar la vulnerabilidad estructural. El país resolvió el problema de la captura de rentas, pero no el problema más difícil de convertir las rentas en capacidad productiva diversificada. Por sustitución de los ingresos petroleros por impuestos, el estado debilitó la rendición de cuentas y ató la estabilidad política a los ciclos de materias primas. El alto crecimiento, por lo tanto, coexistió con la desigualdad persistente y las instituciones frágiles.
El éxito habría requerido un estado que utilizara las rentas petroleras para construir instituciones fiscales, sistemas de aprendizaje y colchones anticíclicos antes de distribuir ampliamente las rentas. En tal escenario, el petróleo habría financiado la diversificación en lugar de reemplazarla, y las ganancias de productividad en el sector enclave se habrían difundido a la economía en general. Estabilidad fiscal no habría dependido del crecimiento continuo de los precios del petróleo, y las coaliciones políticas se habrían anclado en la capacidad productiva en lugar de la asignación de rentas.
Para los formuladores de políticas de ALC de hoy, la lección es que priorizar la secuenciación institucional sobre la maximización de los ingresos. Capturar rentas temprano mientras se desarrolla simultáneamente la capacidad fiscal, las instituciones de aprendizaje y los mecanismos de estabilización antes de que la distribución de rentas se consolide políticamente. Invertir explícitamente en la transferencia de conocimiento y la capacidad de absorción, no solo en infraestructura. Evitar diseñar acuerdos políticos que dependan de bonanzas de materias primas permanentes. El costo de retrasar estos pasos no es un crecimiento más lento, sino la fragilidad a largo plazo que la experiencia de Venezuela deja clara.
