En 2013, Perú era una de las economías de mayor crecimiento en América Latina. El ingreso nacional casi se había duplicado en la década anterior. La pobreza se había reducido a la mitad. Las cuentas fiscales estaban en superávit y el banco central contaba con reservas que la mayor parte de la región envidiaba. Sin embargo, en el departamento de Cajamarca —hogar de Yanacocha, una de las minas de oro más grandes del mundo— la tasa de pobreza era la más alta del país.
Esa paradoja no es un detalle marginal en la historia del crecimiento de Perú. Es el núcleo de la misma. Entre 2003 y 2013, el PIB per cápita aumentó de unos 2.100 dólares a casi 6.800 dólares, mientras que la pobreza nacional se redujo de aproximadamente la mitad de la población a cerca de una cuarta parte. Las exportaciones mineras crecieron de menos de US$5 mil millones a más de US$25 mil millones, elevando la participación de la minería en el total de las exportaciones por encima del 60 por ciento. Los ingresos fiscales provenientes de la minería aumentaron considerablemente, generando nuevos recursos para el gasto público y la descentralización.
La implicación política central de este período es que el crecimiento impulsado por los extractivos transformó la economía de Perú más rápido de lo que sus instituciones pudieron adaptarse. Las secciones siguientes examinan cómo cambiaron las existencias de capital, las instituciones y las estructuras sociales; cómo la variación, la selección y la difusión moldearon los resultados; y cómo el estado dirigió, ajustó y a veces luchó por gestionar estas dinámicas. En conjunto, estas perspectivas aclaran por qué Perú logró fuertes resultados macroeconómicos pero resultados territoriales y sociales desiguales, y por qué las lecciones son urgentemente importantes para la próxima ola de productos básicos en litio, cobre y otros minerales críticos que ahora recorren la región.
La profundización del capital remodeló las instituciones
El cambio más notable fue la rápida expansión del capital físico y financiero vinculado a la minería. La inversión total en minería pasó de poco más de 1.410 millones de dólares a mediados de la década de 2000 a más de 1.840 millones de dólares en 2012, mientras que el gasto en exploración alcanzó un máximo superior a los 1.410 millones de dólares, lo que situó a Perú en primer lugar en América Latina y en cuarto a nivel mundial. El stock de inversión extranjera directa alcanzó más de 12 200 millones de dólares en 2013, y la minería absorbió la mayor parte. Los ingresos por exportaciones de cobre, oro y zinc se multiplicaron por más de cinco, impulsados tanto por el aumento de los precios como por el incremento de los volúmenes, especialmente en el caso del cobre. Estos flujos estuvieron acompañados por la expansión de la infraestructura de transporte, portuaria y energética que conecta las zonas mineras andinas con los mercados mundiales.
Paralelo al auge de la minería, y analíticamente distinto de él, se encontraba el proyecto de gas natural de Camisea, la inversión extractiva no minera definitoria de la década. Camisea no simplemente replicó la dinámica minera. Al sustituir combustibles importados y reducir los costos energéticos internos, resolvió una restricción estructural en los insumos: el gas más barato y confiable redujo los costos para la industria y la generación de electricidad en toda la economía. Cuando Perú comenzó a exportar gas natural licuado a partir de 2010, Camisea añadió una tercera fuente importante de ingresos extractivos junto con el cobre y el oro. Sin embargo, la elección institucional crítica se tomó al inicio: la de 2003 reducciones de regalías se ofreció para atraer a los inversionistas de Camisea, también aseguraron una arquitectura de precios y de compra de gas orientada principalmente a los ingresos de exportación. Trinidad y Tobago, enfrentando una elección análoga, utilizó su compañía estatal de gas, NGC, como comprador monopsonista para fijar precios de gas baratos para los usuarios industriales domésticos, iniciar un clúster petroquímico a escala mundial en Point Lisas. La arquitectura de Perú hizo una apuesta diferente y se siguió un resultado de desarrollo diferente. Al igual que la minería, Camisea también generó conflictos de distribución y ambientales, particularmente a lo largo de los corredores de oleoductos que cruzaban territorios indígenas amazónicos, reforzando el desafío de gobernanza más amplio que atravesó todo el período de auge.
El cambio institucional se retrasó respecto a la acumulación de capital, pero siguió siendo consecuente. El marco legal minero estableció nuevas obligaciones, incluyendo requisitos de cierre de minas y regalías, mientras que las leyes de descentralización redirigieron una gran parte de los impuestos sobre la renta minera a los gobiernos regionales y locales. El mecanismo del Canon Minero aumentó drásticamente los ingresos subnacionales a partir de 2007, multiplicando las transferencias en relación con la década anterior. Los nuevos derechos de consulta para las comunidades indígenas se promulgaron a finales del período, lo que reflejó crecientes presiones de conflicto. Sin embargo, la capacidad administrativa a nivel subnacional siguió siendo débil, lo que limitó el uso efectivo de los recursos transferidos.
La expansión económica alteró la estructura social de Perú de forma desigual. La mano de obra pasó gradualmente de la agricultura a los servicios, la construcción y la minería, lo que posibilitó el surgimiento de una clase media urbana más amplia. La pobreza nacional disminuyó rápidamente, pero los resultados variaron drásticamente entre regiones. Varias regiones con alta intensidad minera continuaron registrando altas tasas de pobreza a pesar de las cuantiosas entradas fiscales. Al mismo tiempo, se intensificó el conflicto social en torno a los proyectos mineros, lo que indicó tensiones entre crecimiento nacional y preocupaciones ambientales y de distribución locales.
Los shocks y las elecciones impulsaron los resultados
La variación durante este período provino principalmente de proyectos extractivos nuevos y ampliados, en lugar de una diversificación industrial de amplia base. Las minas de cobre y oro a gran escala expandieron su capacidad y nuevos proyectos entraron en producción a medida que aumentaban los precios. Las tecnologías mineras y las prácticas operativas se diversificaron en los distintos sitios, incluida la extracción de minerales de menor ley que se volvió viable gracias a los precios mundiales. Camisea introdujo una vía de variación separada —vínculos petroquímicos basados en gas en Pisco— e inició una red de distribución de gas nacional, aunque ninguna de ellas alcanzó el nivel de industrialización logrado en Trinidad y Tobago. Fuera de los extractivos, algunas exportaciones y servicios no tradicionales crecieron, pero a partir de bases relativamente pequeñas. También se llevó a cabo experimentación política a través de nuevos programas sociales y mecanismos de descentralización, introduciendo diversidad institucional.
Los precios mundiales de las materias primas actuaron como el mecanismo de selección dominante. Los rápidos aumentos en los precios del cobre, el oro y el zinc determinaron qué proyectos avanzaron y qué sectores atrajeron capital. El régimen de inversión abierto y la estabilidad fiscal de Perú reforzaron esta selección, canalizando recursos hacia la minería y actividades relacionadas. La crisis mundial de 2008-2009 puso a prueba este modelo, reduciendo brevemente el crecimiento antes de que la recuperación confirmara la resiliencia de las políticas macroeconómicas. El conflicto social funcionó como una presión de selección adicional, retrasando o deteniendo proyectos que carecían de aceptación local.
Las prácticas exitosas se difundieron de manera desigual y el patrón de enclave fue estructural, no incidental. La inversión minera aumentó rápidamente a medida que los proyectos iniciales demostraron ser rentables y la predictibilidad regulatoria se consolidó. La disciplina fiscal y monetaria se arraigó en sucesivas administraciones, reforzando la estabilidad macroeconómica. Los acuerdos de reparto de ingresos y los programas sociales se institucionalizaron y expandieron a nivel nacional. Pero las ganancias de productividad y las prácticas tecnológicas se mantuvieron confinadas en su mayoría a los sectores extractivos. El complejo minero e hidrocarburífero fue un enclave en el sentido más preciso: alta en intensidad de capital, limitada en la creación directa de empleo y débilmente vinculada a la economía tecnológica o manufacturera doméstica. Este es el mismo resultado estructural que caracterizó la industrialización de GNL de Trinidad y Tobago y El auge petrolero de Venezuela de mediados del siglo XX: sólidas ganancias por exportación, escaso derrame productivo. Perú replicó el patrón en una nueva mercancía y un nuevo siglo.
El estado posibilitó el crecimiento, gestionó las consecuencias
El estado proporcionó una dirección clara a través de un marco macroeconómico y de inversión estable. La disciplina fiscal, las metas de inflación y las políticas de comercio abierto redujeron la incertidumbre y apoyaron las entradas de capital. Las leyes específicas para la minería introdujeron regalías, obligaciones de cierre y, más tarde, impuestos basados en las ganancias, lo que dio forma a la forma en que se compartían las rentas. Los requisitos de consulta y la supervisión ambiental se ampliaron al final del período en respuesta a conflictos. La secuencia favoreció la inversión y el crecimiento rápidos antes de que los mecanismos de gobernanza maduraran por completo, la misma secuencia que produjo la paradoja central de Perú: Cajamarca se empobreció a medida que la mina sobre ella se enriquecía.
La inversión pública aumentó junto con el capital privado, financiado en parte por los ingresos de la minería. El gasto en infraestructura se expandió en transporte, energía y servicios urbanos, mientras que las asociaciones público-privadas movilizaron recursos adicionales. Las transferencias del Canon Minero proporcionaron una financiación sin precedentes a los gobiernos subnacionales, destinadas a apoyar el desarrollo local. Sin embargo, los desafíos de coordinación y la limitada capacidad de ejecución de proyectos restringieron el impacto en el desarrollo de estos fondos. Los programas sociales se ampliaron a nivel nacional, amortiguando la reducción de la pobreza pero manteniéndose en gran medida separados de las estrategias de transformación productiva.
El estado demostró adaptación episódica en lugar de aprendizaje sistemático. Las reformas fiscales mineras de 2011 ajustaron el régimen fiscal en respuesta a presiones políticas y sociales. Las leyes de consulta y las comisiones ad hoc respondieron a conflictos de alto perfil, señalando el reconocimiento de brechas de gobernanza. Sin embargo, los conflictos persistieron y las debilidades administrativas permanecieron en gran medida sin resolver para 2013. El contraste con Chile es instructivo. Chile construyó una arquitectura fiscal de tres capas para amortiguiguar los choques —el Fondo de Estabilización del Cobre en 1987, una regla fiscal estructural en 2001 y el Fondo de Estabilización Económica y Social en 2006— antes de que el súper ciclo alcanzara su punto álgido. Esa arquitectura se construyó durante períodos de normalidad de precios relativa, lo que le otorgó legitimidad política cuando el ciclo se revirtió. Perú gestionó un auge. Chile gestionó el ciclo.
Lección: El crecimiento puede superar a las instituciones
La evidencia más sólida muestra que el crecimiento de Perú entre 2003 y 2013 fue rápido, impulsado por factores externos y transformador fiscalmente. Las exportaciones mineras e de hidrocarburos se expandieron drásticamente, apoyando la estabilidad macroeconómica y la reducción de la pobreza a nivel nacional. Los marcos institucionales permitieron la inversión, pero se adaptaron lentamente a las presiones distributivas y ambientales. El sólido desempeño nacional se desarrolló junto a persistentes tensiones locales y una dinámica estructural de enclave que transfirió riqueza hacia arriba y hacia afuera con mayor facilidad que la que construyó capacidad productiva local.
Un futuro deseable se basa en la capacidad demostrada de estabilidad de Perú, al tiempo que se cierran las brechas de gobernanza que expuso el auge. Una gestión eficaz de los ingresos de los recursos a nivel subnacional sigue siendo fundamental para traducir el crecimiento en desarrollo local. Una mayor consulta, aplicación de la normativa ambiental y capacidad administrativa reducirían los riesgos de conflicto. La lección que demuestra Chile y que Perú no aplicó plenamente es la de prever colchones fiscales antes del próximo pico de precios, no durante él.
Esta evidencia respalda tres prioridades de política inmediatas para los responsables de políticas de América Latina y el Caribe, mientras enfrentan la próxima ola de productos básicos, incluyendo cobre, litio y otros minerales críticos.
Primero, desarrolle la capacidad institucional subnacional antes de aumentar las transferencias de ingresos. La experiencia del Canon Minero es inequívoca: transferir recursos fiscales a gobiernos que carecen de personal, sistemas y mecanismos de rendición de cuentas para desplegarlos produce conflicto, clientelismo y capital desperdiciado, no desarrollo. La próxima ola de ingresos del litio y el cobre fluirá hacia entidades subnacionales en Chile, Argentina, Perú y Ecuador. La cuestión de la capacidad de absorción debe responderse antes de que lleguen las transferencias.
En segundo lugar, encadenar marcos de inversión con atención temprana a la consulta y la gobernanza ambiental. Los proyectos que se estancan no son los que tienen los peores depósitos, sino los que tienen las licencias sociales más débiles. Las consultas demoradas y las reglas ambientales reactivas no son solo fallas de gobernanza, son riesgos de inversión. Las decisiones de diseño regulatorio que se tomen ahora para el litio en la Puna, el cobre en los Andes y el hidrógeno verde en las costas del sur determinarán la viabilidad de los proyectos durante décadas. Tercero, trate las arquitecturas de gas, regalías y contenido local como decisiones de política industrial, no como configuraciones fiscales pasivas. La decisión de Perú sobre los precios del gas de Camisea en 2003 determinó si el país recibiría ingresos por exportación o un clúster industrial. La misma lógica se aplica hoy: si el litio se exporta como salmuera cruda o carbonato refinado, si el concentrado de cobre se funde a nivel nacional o se envía al extranjero, y si el hidrógeno verde se produce para exportación o ancla la industria nacional son decisiones estructurales que se acumulan durante décadas. La ventana para tomarlas es antes de que los inversores comprometan capital, no una vez que los proyectos estén en marcha.
