Cómo el Boom Bancario de Panamá se Desmoronó.
La liquidez extraterritorial construyó una plataforma frágil.
Entre 1970 y 1987, Panamá pasó de ser una economía basada en el tránsito y centrada en el corredor del Canal a convertirse en uno de los centros bancarios internacionales de más rápido crecimiento del mundo. Los activos bancarios crecieron de menos de 1.419 millones de dólares en 1970 a 1.449 millones de dólares en 1982. Luego, las crisis de la deuda y las crisis políticas llevaron al sistema al colapso.
Una institución captura tanto la ambición como los límites de esa transformación. La Corporación Nacional Financiera (COFINA), la institución estatal de financiamiento para el desarrollo, buscó convertir la liquidez extraterritorial en inversión doméstica. COFINA intentó abordar la pregunta central que enfrentaban los líderes de Panamá. ¿Podría una plataforma construida por el Estado, basada en un auge, generar desarrollo duradero o crearía vulnerabilidades que abrumarían el sistema? Este blog rastrea esa trayectoria a través de COFINA, desde el diseño regulatorio y la liquidez de petrodólares hasta la debilidad de la supervisión y la crisis.
El Decreto 238 diseñó un centro bancario extraterritorial.
El punto de inflexión llegó el 2 de julio de 1970, cuando Panamá adoptó el Decreto de Gabinete 238, creando un marco bancario integral. La reforma reemplazó un panorama fragmentado de instituciones “fantasma” escasamente reguladas con un régimen bancario internacional con licencia supervisado por la Comisión Bancaria Nacional.
El nuevo marco combinó varios mecanismos de fortalecimiento. Panamá ofreció exenciones de reservas offshore, tributación territorial, secreto bancario y la ausencia de controles de cambio. El estado también mantuvo dolarización completa, eliminando el riesgo cambiario para bancos y depositantes internacionales. En conjunto, estos instrumentos redujeron el costo e incertidumbre de realizar negocios financieros extraterritoriales a través de Panamá.
La expansión no se hizo esperar. A finales de la década de 1970, el sector se había consolidado en torno a veintiuna instituciones principales que contaban con $898 millones en activos. En 1980, los activos habían alcanzado los $38 mil millones. El sistema alcanzó su punto máximo en 1982 con 106 bancos, 12 oficinas de representación, 1,49 billones de activos y 1,47 billones en depósitos offshore. Los depósitos extranjeros crecieron a una tasa media anual del 65 por ciento durante la década de 1970.
Panamá también construyó una más ancha ecosistema marino. La Ley 32 de 1927 permitió la creación y transferencia de sociedades anónimas al portador y de empresas fantasma. Los bufetes de abogados mantenían vehículos corporativos preexistentes que complementaban el secreto bancario y ampliaban el atractivo de la jurisdicción para el capital internacional.
El diseño estatal se encontró con la liquidez global del petrodólar.
Dos fuerzas se combinaron para impulsar el cambio: la ingeniería regulatoria interna y las condiciones financieras externas. En primer lugar, Panamá creó deliberadamente una plataforma para la banca internacional. El Decreto 238 estableció categorías de licencias, asimetrías en las reglas de reserva, ventajas fiscales y protecciones de secreto que atrajeron a bancos multinacionales. Panamá diseñó la Comisión Bancaria Nacional no solo para regular el sector, sino para promover su expansión.
En segundo lugar, la liquidez externa proporcionó la escala. Los choques petroleros de 1973 y 1979 generaron enormes excedentes de petrodólares entre los estados exportadores de petróleo. Los bancos internacionales reciclaron estos fondos en préstamos sindicados para los gobiernos latinoamericanos. Panamá se convirtió en un centro de reserva preferido porque su arquitectura regulatoria minimizó los costos de transacción, mientras que la dolarización eliminó el riesgo cambiario.
Ningún factor por sí solo explica el auge. Flujos petrodólares similares no crearon automáticamente centros bancarios comparables en otros lugares. Sin embargo, el marco regulatorio de Panamá por sí solo no podría haber impulsado una expansión tan rápida. El auge también requirió el volumen extraordinario de liquidez global que buscaba salidas durante la década de 1970. El auge surgió de la interacción entre el diseño estatal y las finanzas internacionales.
Algunos analistas argumentan que la dolarización y la integración financiera también generaron estabilidad a través de la disciplina del mercado y la ausencia de distorsiones monetarias. Sin embargo, la crisis posterior demostró que la estabilidad dependía en gran medida de condiciones políticas y externas favorables.
El estado creó pero no supervisó.
El estado no se limitó a regular el centro bancario. Lo creó, lo promovió e intentó utilizarlo para fines de desarrollo más amplios.
Bajo el General Omar Torrijos, el gobierno militar impulsó reformas sociales, inversión en infraestructura y modernización económica. El centro bancario fue parte de una estrategia de desarrollo más amplia destinada a diversificar la economía más allá del corredor del Canal y movilizando nuevas fuentes de financiación.
COFINA representó el intento más directo de conectar riqueza en el extranjero con producción nacional. La institución cofinanció proyectos en recursos naturales, exportaciones, servicios e industria pequeña. En lugar de permitir que la liquidez en el extranjero permaneciera desconectada de la economía nacional, los responsables políticos buscaron canalizarla hacia la inversión productiva.
El estado también redujo la incertidumbre geopolítica. Los Tratados Torrijos-Carter abordaron la antigua Disputa por la soberanía del canal y ayudó a restaurar la confianza empresarial después de las dificultades económicas de mediados de la década de 1970. Este logro diplomático fortaleció la credibilidad de la estrategia de desarrollo más amplia.
Sin embargo, el mismo estado acumuló debilidades. Torrijos concentró el poder dentro del régimen militar, disolvió instituciones políticas independientes y limitó la supervisión civil. Panamá demostró una gran capacidad para atraer bancos, pero una menor capacidad para supervisar actividades financieras complejas. La arquitectura institucional dependía en gran medida de la autoridad ejecutiva en lugar de controles y equilibrios autónomos.
Esta vulnerabilidad se hizo más visible tras la muerte de Torrijos. Bajo Manuel Noriega, los mecanismos originalmente destinados a atraer capital legítimo se volvieron cada vez más vulnerable a uso ilícito. Existe evidencia cualitativa de lavado de dinero y captura institucional, aunque existen pocas estimaciones sobre el volumen de flujos financieros ilícitos.
La arquitectura, no los incentivos, decide la durabilidad del centro.
La lección principal se refiere a la arquitectura en lugar de los incentivos.
Panamá demostró que los gobiernos pueden atraer capital rápidamente reduciendo la fricción. La flexibilidad regulatoria, la dolarización, las ventajas fiscales y el secreto generaron una escala extraordinaria. Sin embargo, las mismas características de diseño debilitaron la supervisión y aumentaron la dependencia de las condiciones financieras externas.
La experiencia también pone de relieve un problema de secuenciación. Los responsables políticos crearon mecanismos para atraer capital antes de desarrollar una profundidad supervisora equivalente y una capacidad de intermediación productiva. COFINA encarnó la ambición de traducir la liquidez extraterritorial en transformación doméstica, pero hay pruebas insuficientes de que esta transmisión se volviera duradera o autosostenible. En cambio, la propia COFINA posteriormente sufrió una disciplina deficiente en los proyectos y dificultades financieras.
El compromiso final surgió durante la crisis. El centro bancario de Panamá dependía en gran medida de los préstamos soberanos latinoamericanos. Cuando el impago de México en 1982 desencadenó la crisis de deuda regional, los activos externos se contrajeron bruscamente. Cuando se intensificó el conflicto político en 1987, los retiros de depósitos se aceleraron. Porque Panamá carecía de un prestamista de última instancia, la dolarización limitó la capacidad del Estado para generar liquidez de emergencia. La misma arquitectura institucional que aceleró el crecimiento amplificó la vulnerabilidad. COFINA, por lo tanto, sigue siendo la lección más útil de este período en Panamá. Representó un intento de convertir la escala financiera en capacidad productiva. Panamá logró construir la plataforma y atraer el capital. Tuvo dificultades para construir instituciones capaces de gobernar ese éxito a través de transiciones de liderazgo, shocks externos y crisis políticas.
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