El régimen antiinflacionario de Argentina amplificó la fragilidad sistémica.
El colapso expuso la lógica oculta.
En diciembre de 2001, los argentinos vieron sus ahorros congelados, las calles se llenaron de gente haciendo sonar cacerolas y el presidente Fernando de la Rúa abandonó la Casa Rosada en helicóptero. Cinco presidentes se sucedieron en rápida sucesión. Dieciocho meses antes, las instituciones internacionales aún elogiaban a Argentina como un modelo de reformas. La distancia entre esos dos momentos revela la lógica de la trayectoria argentina entre 1989 y 2001.
La transformación comenzó después de que la hiperinflación destruyera la credibilidad del orden económico existente. Los precios al consumidor se acercaron al 5,000% anual, la pobreza alcanzó el 47% y el estado perdió el control de sus finanzas. El gobierno de Carlos Menem respondió con privatizaciones, desregulación, liberalización del comercio y el Plan de Convertibilidad. En 1993, también creó fondos de pensiones privados conocidos como Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJPs). Este artículo muestra cómo este programa que estabilizó los precios también construyó los mecanismos que luego magnificaron el colapso.
La reforma cambió los precios, los empleos y el riesgo.
Las reformas alteraron la economía, el Estado y el contrato social de Argentina a una velocidad asombrosa. El Plan de Convertibilidad legalmente fijó el peso a un dólar estadounidense y respaldo de reserva completa para la base monetaria. La inflación colapsó de niveles hiperinflacionarios a un solo dígito en pocos años. El PIB se expandió rápidamente, creciendo a una tasa anual promedio de aproximadamente 6 por ciento entre 1991 y 1994.
Al mismo tiempo, el Estado se retiró de la producción directa. Las telecomunicaciones, el petróleo, los ferrocarriles, la electricidad, el gas, el agua y muchas otras empresas pasaron a manos privadas. La privatización generó aproximadamente 1,49 billones de dólares en efectivo y transfirió miles de millones más en pasivos. La liberalización del comercio eliminó las restricciones cuantitativas y redujo drásticamente los aranceles, lo que expuso a la industria nacional a la competencia internacional.
La estructura social y productiva cambió de manera igualmente drástica. El empleo manufacturero se contrajo mientras las importaciones se dispararon. La productividad industrial aumentó, pero el crecimiento se desvinculó cada vez más de la creación de empleo. El desempleo aumentó de aproximadamente el 6 por ciento en 1991 a más del 18 por ciento durante las principales crisis de la década. La informalidad se expandió a medida que las reformas laborales fomentaron el uso de contratos temporales con menos protecciones.
El auge temprano ocultó Fragilidad creciente. La deuda pública aumentó constantemente. La pobreza y la desigualdad empeoraron después de mediados de la década de 1990. Para 2001, la deuda pública había alcanzado el 63 por ciento del PIB y el 97 por ciento era denominado en moneda extranjera. La economía que había estabilizado la inflación ahora enfrentaba una depresión, una crisis bancaria y la la mayor deuda soberana en default en la historia en ese momento.
Los acuerdos políticos impulsaron el diseño económico.
Las reformas surgieron de una coalición de ideología, finanzas y oportunidad política. El Consenso de Washington proporcionó el plan. Menem abandonó el nacionalismo económico peronista tradicional y adoptó la privatización, la apertura y la desregulación. Los tecnócratas alrededor de Domingo Cavallo tradujeron ese cambio en política.
La financiación externa reforzó ese giro. El Plan Brady vinculó la reestructuración de la deuda a reformas orientadas al mercado. Los programas del Fondo Monetario Internacional (FMI) respaldaron repetidamente la agenda. Los inversores internacionales recompensaron la convertibilidad con capital relativamente barato. Como resultado, el gobierno pospuso difíciles decisiones fiscales.
Varios mecanismos, entonces, se reforzaron mutuamente. Grandes grupos empresariales, inversionistas extranjeros y actores provinciales políticamente importantes se beneficiaron del programa de reforma. Las transferencias discrecionales ayudaron al gobierno a obtener apoyo legislativo, mientras que los decretos ejecutivos debilitaron la resistencia institucional. Por lo tanto, la coalición que aprobó la reforma también protegió sus características más frágiles.
La convertibilidad también alentó el endeudamiento en dólares tanto en el sector público como en el privado. Para 2001, el Estado, los bancos, las empresas y los hogares tenían obligaciones denominadas en una moneda que no podían crear. La devaluación se volvió más que costosa. Se volvió sistémicamente peligrosa porque habría dañado los balances en toda la economía.
La reforma previsional añadió otro canal de fragilidad. El Estado desvió aportes de nómina a fondos privados mientras mantenía la responsabilidad por los jubilados existentes. Los costos de transición llegaron hasta el 1,5 por ciento del producto interno bruto (PIB) al año. Cuando se incluyen las reducciones de impuestos sobre la nómina y las obligaciones previsionales provinciales, el paquete más amplio deterioró el balance federal en al menos el 2,7 por ciento del PIB al año. Dado que la convertibilidad bloqueó el financiamiento monetario, el gobierno llenó esas brechas mediante endeudamiento.
Los mecanismos se reforzaron mutuamente.
El ajuste en sí mismo profundizó el problema. A medida que el peso se sobrevaloraba más, la competitividad se deterioraba. Sin embargo, el régimen cambiario bloqueó la devaluación. El ajuste, por lo tanto, se produjo a través de la caída de los precios, salarios a la baja, y recesión. El único mecanismo de corrección restante aumentó la carga real de la deuda e intensificó la recesión.
El Estado Diseñó el Nuevo Orden.
El Estado argentino no se retiró de la gestión económica. Construyó activamente un nuevo orden económico.
La Ley de Reforma del Estado y la Ley de Emergencia Económica concentraron la autoridad en el poder ejecutivo y aceleraron la privatización. El gobierno utilizó Decretos de Necesidad y Urgencia de manera extensiva para superar la oposición política. El Estado remodeló los mercados a través de legislación, regulación y rediseño institucional en lugar de una simple retirada. En otras palabras, no se echó atrás. Recableó la economía.
La convertibilidad en sí fue un acto deliberado de arte de gobernar. Los legisladores diseñaron la junta monetaria para eliminar la financiación inflacionaria y atar a los futuros gobiernos. La reforma constitucional de 1994 fortaleció esa inmovilización al elevar los derechos de propiedad, la apertura comercial y los compromisos de tratados dentro del marco institucional. La credibilidad dependía de dificultar la reversión.
Opciones de estado: rigideces inamovibles.
La privatización también reflejó las decisiones del Estado sobre la secuenciación y la gobernanza. Los resultados variaron. Las telecomunicaciones ampliaron la cobertura después de la privatización, aunque las tarifas aumentaron y la capacidad regulatoria se mantuvo débil. La empresa estatal de petróleo (YPF) pasó de ser un instrumento de desarrollo nacional a priorizar la propiedad privada. Hay cierta evidencia de que donde los activos se vendieron antes de que las instituciones regulatorias se desarrollaran por completo, surgieron con frecuencia rentas. Donde la estructura del mercado y la regulación recibieron mayor atención, los resultados de inversión fueron más sólidos.
Sin embargo, la decisión estatal más importante pudo haber sido la interacción entre la reforma pensional y las finanzas públicas. El sistema AFJP vinculó la política fiscal, los mercados financieros y endeudamiento externo. Una reforma destinada a modernizar las finanzas de las pensiones se convirtió en uno de los canales a través de los cuales se acumuló la vulnerabilidad.
Las lecciones de hoy giran en torno al diseño institucional.
El caso argentino no es un modelo a seguir. Es una advertencia sobre cómo interactúan las restricciones, las coaliciones, las capacidades, la secuencia y las compensaciones.
La restricción era real. La hiperinflación había destruido la credibilidad de las políticas y había reducido el abanico de opciones políticamente viables. Era necesaria la estabilización. La pregunta era cómo se lograría la estabilización y qué vulnerabilidades crearía.
La coalición que logró la reforma fue lo suficientemente amplia como para aprobar la legislación, pero no lo suficientemente amplia como para sostener el ajuste cuando surgieron los costos. La confianza del mercado dependía no sólo de los indicadores económicos, sino también de la estabilidad política. Para 2001, la desintegración de la coalición, la rotación ministerial y el conflicto entre actores nacionales y provinciales se habían convertido en eventos económicos.
La capacidad importaba porque las instituciones tuvieron que gobernar las consecuencias de la reforma. La privatización requirió reguladores. La apertura comercial necesitó mecanismos de apoyo al ajuste. La liberalización financiera exigió la supervisión del riesgo sistémico. Construir mercados resultó más fácil que gobernarlos.
La secuenciación determinó la escala de riesgo.
La secuenciación resultó decisiva. La liberalización comercial, la privatización, la reforma pensional y la apertura de la cuenta de capital se reforzaron mutuamente. Sin embargo, el orden de las reformas importó. Las obligaciones pensionales se acumularon antes de que ocurriera el ajuste fiscal. Los pasivos en dólares se expandieron antes de que existieran mecanismos de salida creíbles. La capacidad regulatoria a menudo siguió a la privatización en lugar de precederla.
El dilema se encuentra en el centro de la historia. El sistema de tipo de cambio fijo logró controlar los precios. Ese logro fue real y políticamente valioso. Sin embargo, las mismas instituciones que hicieron creíble la estabilización también redujeron la flexibilidad. Lo que está claro es que el endeudamiento en dólares bajo un tipo de cambio fijo empeoró mucho el colapso para el gobierno, los bancos y las familias comunes. El sistema AFJP ilustra esa interacción más claramente que cualquier otra institución. Conectó la política previsional, los déficits fiscales, la acumulación de deuda y los mercados financieros. El Estado renunció al financiamiento monetario en 1991, desvió los aportes previsionales en 1993 y luego volvió a tomar deuda en dólares. Cuando llegó la crisis de confianza, todas las salidas estaban bloqueadas.
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