Un nuevo tratado abrió mercados pero afianzó límites.
El nuevo tratado moldeó la ruta de crecimiento de Panamá.
Panamá cambió sustancialmente entre 1950 y 1970. La producción creció rápido, la inversión se disparó y el corredor que unía Ciudad de Panamá y Colón atrajo personas, capitales y servicios hacia una franja estrecha. Sin embargo, esa misma oleada endureció la economía dual, con un fuerte crecimiento en el corredor de tránsito y una débil inclusión en gran parte del interior.
El Tratado Remón-Eisenhower de 1955 fue clave para los cambios. El tratado abrió partes del mercado de la Zona del Canal a productores y comerciantes panameños, y ayudó a impulsar el crecimiento interno. Sin embargo, también incrustó contradicciones en los mercados laborales, la soberanía y la distribución. Este blog rastrea qué cambió, por qué cambió y cómo el estado moldeó el resultado. Luego, extrae el significado de esto para los responsables de políticas latinoamericanos y caribeños de hoy.
El crecimiento se aceleró rápidamente pero se concentró espacialmente.
La rápida tasa de cambio la hizo muy visible. El producto interno bruto (PIB) real de Panamá creció a una tasa anual promedio del 6,4 por ciento entre 1950 y 1970. La formación de capital aumentó del 12 por ciento del PIB en 1950 al 25 por ciento en 1960 y al 27,5 por ciento en 1970. Servicios expandidos del 57 por ciento del PIB en 1950 al 63 por ciento en 1965. Mientras tanto, el Zona Libre de Colón creció del 8 por ciento del PIB en 1950 al 12 por ciento en 1970.
La composición del crecimiento también cambió. El abasto de alimentos nacionales alcanzó 86.9 por ciento del consumo total en 1960 y 88.2 por ciento en 1970. La inversión en maquinaria, indexada en 100 en 1960, alcanzó 215 en 1970, y Valor agregado de la manufactura aumentó también. Sin embargo, hubo no profundización industrial amplia pero una expansión protegida hacia un mercado recién accesible.
El uso del espacio cambió tanto como la producción. Para fines de la década de 1960, el corredor transístmico dominaba la actividad. Absorbió el 76 por ciento de la manufacturera, el 85 por ciento de la construcción, el 84 por ciento de la infraestructura de comunicaciones y el 95 por ciento de los servicios de transporte. El empleo local en el canal ya había caído drásticamente después de la Segunda Guerra Mundial, de 22.000 trabajadores con salarios locales en 1946 a alrededor de 11.000 a principios de la década de 1950. Como resultado, el creciente sector de servicios internos absorbió más de la mitad del aumento de la población activa durante la década de 1960.
Las decisiones políticas redirigieron los desbordamientos del canal.
La explicación más sólida para los cambios no es la simple geografía ni un aumento genérico del comercio mundial. Este blog trata sobre política. Una élite cívico-comercial, actuando a través de un estado diplomático poco robusto, utilizó instrumentos anticuados para capturar las rentas generadas por la proximidad de un canal bajo control extranjero. Los mecanismos clave fueron el tratado de 1955, la Zona Libre de Colón y el régimen del dólar establecido en 1904.
El Tratado Remón-Eisenhower está en el centro de esa explicación. Antes de 1955, la Zona del Canal funcionó como un enclave protegido, donde los comisariatos y las tiendas de duty-free le abastecían directamente y bloqueaban a los productores nacionales. El tratado debilitó esas barreras y abrió el acceso a los comerciantes y productores panameños. También permitió a Panamá gravar los ingresos de los ciudadanos panameños empleados en la Zona y aumentar las rentas anuales del canal. El posterior aumento de la inversión en maquinaria entre 1960 y 1965 demuestra que se trató de un lento cambio institucional, no de una transición de la noche a la mañana.
El segundo mecanismo fue espacial y legal. La Zona Libre de Colón, establecida en 1948, creó una plataforma doméstica para capturar rentas comerciales fuera de la enclave. Brindó a los grupos comerciales panameños un nodo logístico de bajos impuestos ligado al tráfico del canal pero fuera del control de Estados Unidos. El tercer mecanismo fue monetario: la temprana dolarización eliminó el riesgo cambiario y redujo las barreras para el capital extranjero, aunque también limitó las herramientas de política. En conjunto, estos mecanismos aceleraron el crecimiento, a la vez que reforzaron un modelo centrado en el comercio, la logística y los servicios en torno al canal.
El estado moldeó sus mercados de manera desigual.
El estado negoció antes de aprovisionar.
El Estado panameño no comenzó este período como una fuerte máquina de desarrollo. Actores externos describieron la débil coordinación, la escasa capacidad técnica, la inestabilidad administrativa y la ausencia de una política económica coherente. Sin embargo, el Estado no estuvo ausente. Pudo negociar, endeudarse y dar forma al acceso a mercados clave. Esa distinción es importante porque el Estado diplomático vino primero y el Estado proveedor vino después.
El Tratado Remón-Eisenhower y la arquitectura legal en torno a la Zona Libre de Colón muestran esa función de forma más clara. Esos instrumentos no nacionalizaron el canal, pero sí redirigieron parte de la demanda vinculada al canal hacia el comercio y la producción internos. La inversión pública intentó entonces conectar esa economía del corredor con el interior del país. Un 1955 Préstamo del Banco Mundial financiaron un departamento de carreteras dentro de la Comisión de Caminos, Aeropuertos y Puertos (CAM). El préstamo también rehabilitó caminos vecinales para reducir los costos de transporte, abrir tierras y estabilizar el suministro de alimentos de las ciudades terminales.
El abastecimiento se amplió, pero el alcance fiscal se mantuvo escaso.
El Estado también amplió la prestación directa y la regulación de los servicios públicos. La Ley n.º 37 de 1961 creó el Instituto de Recursos Hidráulicos y Electrificación (IRHE), un organismo autónomo con el derecho exclusivo de explotar los recursos hidroeléctricos. El Decreto del Consejo de Ministros n.º 235 de 1969 reforzó esa función. Un programa de US$ 1.944,4 millones tenía como objetivo aumentar la capacidad de generación de 56 megavatios (MW) en 1969 a 287 MW para 1975. Esta decisión supuso asumir un riesgo concreto: el Estado se embarcó en una infraestructura costosa y de largo plazo porque los proveedores privados no podían construir lo que el crecimiento urbano, la industria ligera y los servicios requerían.
Sin embargo, el alcance del estado seguía limitado por el modelo que había ayudado a moldear. El entorno de bajos impuestos que atraía capital móvil también limitaba la capacidad fiscal. Los sectores de enclave generaban grandes porcentajes del PIB pero poco empleo y ingresos mínimos. Eso dejaba al estado, con una tesorería menguada, tratando de integrar la periferia. El resultado fue una gobernanza adaptativa con límites estrictos, no un control estratégico total.
La lección de hoy es secuenciación bajo restricción.
La primera lección es sobre las restricciones. El caso de Panamá demuestra que el rápido crecimiento en torno a un activo estratégico no resuelve el problema de la captura. La pregunta central no es si un país alberga un canal, un puerto, un corredor minero o un centro digital. La pregunta es quién controla el acceso al mercado, la tributación y la arquitectura legal circundante. En Panamá, el tratado de 1955 mejoró el acceso, pero no borró la estructura más profunda de un canal controlado por extranjeros y un régimen de captura estrechamente doméstico.
La segunda lección trata sobre la secuenciación. Panamá no construyó amplias capacidad estatal primero y luego diversificar. El acceso al mercado y la inversión privada se adelantaron, y la provisión pública siguió más tarde bajo presión fiscal. Esa secuencia es importante para los responsables de políticas de ALC de hoy, porque las instituciones deben convertir las rentas en carreteras, electricidad, servicios, y capacidad productiva más allá de los enclaves. Si el acceso a esas rentas se expande primero sin la capacidad, el crecimiento puede ampliar el dualismo en lugar de reducirlo.
La tercera lección trata sobre las disyuntivas: los mismos instrumentos que atraen capital móvil pueden debilitar la inclusión. La estabilidad dolarizada, las exenciones fiscales y los enclaves espaciales atraen el comercio rápidamente. Sin embargo, también estrechan el espacio político, reducen los ingresos públicos y empujan a la fuerza laboral a segmentos de menor productividad. El Tratado Remón-Eisenhower abrió un mercado interno y aceleró el crecimiento. Sin embargo, el modelo más amplio todavía dejó un corredor rico y una periferia excluida en un balance.
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