Uruguay gravó la ganadería para construir fábricas.

Una ganancia inesperada capturada pero nunca disciplinada.

A finales de la década de 1940, miles de trabajadores cruzaban cada mañana las puertas de Campomar y Soulas en Juan Lacaze. Procesaban la lana de Uruguay en exportaciones industriales. La firma encarnaba un cambio mayor. Uruguay redirigió las rentas de los productos básicos de la guerra y la Guerra de Corea de los exportadores ganaderos hacia la industria protegida, los salarios urbanos y un denso sistema de bienestar.

Ese cambio reconfiguró las instituciones de Uruguay más profundamente que su base productiva. El Estado podía capitalizar el auge e incluso elegir ganadores, pero no podía disciplinar a las empresas, coordinar la mejora ni retirar el apoyo. La misma maquinaria cambiaria que financió fábricas y protecciones sociales encerró al país en un frágil acuerdo. Volátil rentas de materias primas y una economía ganadera ecológicamente limitada soportó el peso. Este ensayo examina qué cambió en la década de 1940, qué impulsó esos cambios y el papel del Estado uruguayo.

Los alquileres en tiempos de guerra reconstruyeron la estructura productiva de Uruguay.

Campomar y Soulas logró que el giro industrial funcionara. Para 1936, la empresa empleaba a unos 2,000 trabajadores y poseía entre el 34 y el 38 por ciento de la fuerza laboral textil. Los tipos de cambio fijados por el Estado permitieron más tarde a la firma exportar productos de lana terminados a tasas preferenciales. Los exportadores de lana cruda absorbieron el impuesto implícito a través del mismo sistema de tipo de cambio.

El cambio fue medible en toda la producción, el empleo y las instituciones. La manufactura aumentó de aproximadamente el 12,5 por ciento del PIB en 1930 al 17,7 por ciento en 1940, el 18,9 por ciento en 1945 y cerca del 20 por ciento para 1950. El empleo industrial se expandió aún más rápido. Obreros industriales aumentó de 46204 en 1930 a 140454 en 1948, lo que representa un aumento del 144.3 % en el período más amplio de 1938-1957.

La sincronización importaba. La demanda bélica generó las reservas de divisas, pero la disrupción bélica aún limitó la manufactura porque la maquinaria e insumos importados seguían siendo escasos. La aceleración decisiva llegó después de la guerra, cuando la liberación de esas reservas acumuladas financió las importaciones de capital. Para 1950, la Banco de la República Oriental del Uruguay (BROU)ROU) tenía reservas de divisas y oro por aproximadamente USD 312 millones.

El shock de materias primas detrás de esta expansión fue extraordinaria. Los precios de la lana subieron de 8.21 pesos por 10 kilogramos en 1939 a 23.64 pesos en 1950. El índice de los términos de intercambio subió a 135 en 1950 y alcanzó su punto máximo en 180 en 1951. La lana cruda por sí sola representó aproximadamente el 60 por ciento del valor total de las exportaciones en 1950.

Se formó un nuevo asentamiento urbano.

El cambio institucional se movió en paralelo. La Ley 10.449 creó los Consejos de Salarios en noviembre de 1943 y estableció la negociación salarial regulada en veinte grupos de actividad del sector privado. La misma ley estableció las asignaciones familiares financiadas por los empleadores. La cobertura de pensiones se expandió bajo la Ley 10.197 en 1942, la Ley 10.318 en 1943 y la Ley 11.034 en 1948, que reestructuró el sistema de pensiones.

Los salarios reales aumentaron aproximadamente un 38 por ciento entre 1945 y 1950. Los salarios aumentaron fuertemente, pero el cambio distributivo más amplio fue menos dramático de lo que sugiere solo la cifra salarial. El empleo estatal superó el 20 por ciento de la fuerza laboral a principios de la década de 1950. Uruguay no creció simplemente de manera industrial. Construyó un nuevo asentamiento urbano alrededor de fabricación protegida, organizaciones sindicales y empleos estatales.

La fragilidad surgió dentro del auge mismo. Los precios de exportación se dispararon mientras que los volúmenes de exportación se estancaron. La productividad agrícola se deterioró a largo plazo. El índice de términos de intercambio colapsó nuevamente hacia 100 después de 1951. Campomar en sí mismo operó más tarde a solo el 45 por ciento de su capacidad. La empresa que simbolizó el ascenso presagió la vulnerabilidad del sistema.

Los controles de cambio redirigieron la bonanza de materias primas.

Los cambios comenzaron con un ingreso inesperado, pero precios de las materias primas por sí solo no determinó quién se quedó con los beneficios. El aparato fiscal y monetario heredado por Uruguay redirigió el auge a través de una serie de puntos de control controlados por el Estado.

El mecanismo central fue el régimen de tipo de cambio múltiple formalizado bajo la Ley 10.000 en 1941. Los exportadores agrícolas entregaron divisas al BROU a un tipo de cambio oficial artificialmente bajo. Luego, las empresas industriales compraron esas divisas a tipos de cambio preferenciales para importar maquinaria, combustible e insumos.

El sector textil demostró claramente cómo funcionaba esto. Los exportadores de lana cruda entregaban dólares a aproximadamente 1.519 pesos por dólar estadounidense. Los exportadores de productos de lana terminada, como Campomar, recibían un tipo de cambio preferencial de 2.35 pesos por dólar estadounidense. Ese diferencial deliberado fomentaba el procesamiento de valor agregado en lugar de la exportación de lana cruda. Los productos de lana terminada alcanzaron posteriormente el 23.3 por ciento de las exportaciones totales en 1959.

La asignación física importaba tanto como los precios. El Contralor de Exportaciones e Importaciones (CEI) administraba cuotas individuales y permisos previos que restringían las importaciones y racionaban la escasa divisa extranjera. El CEI combinaba puestos del sector estatal y privado, integrando intereses industriales dentro del sistema de asignación.

El estado también monetizó la diferencia entre las tasas de compra y venta a través del Fondo de Diferencias Cambiarias. Para 1950, el impuesto cambiario generó 31.46 millones de pesos, más del 30% de los ingresos totales del Fondo. Estos recursos financiaron el gasto público, subsidiaron el consumo urbano y respaldaron la estrategia de industrialización.

La intervención sin condicionalidad vació las ganancias.

El BROU ocupaba el núcleo institucional de este sistema. Controlaba el mercado de divisas y acumuló reservas durante el auge de los productos básicos. El BROU ayudó a financiar el sistema, pero se comportó más como un gestor de divisas y un prestamista comercial prudente que como un verdadero banco de desarrollo. Este enfoque tenía sus limitaciones. Uruguay carecía de un aparato de planificación del desarrollo capaz de disciplinar a las empresas, coordinar la inversión o imponer condiciones de desempeño.

Esa distinción en las funciones del BROU es importante. El sistema fue intervencionista sin llegar a ser desarrollista en el sentido de Asia oriental. Uruguay seleccionó sectores y subsidió la expansión industrial, pero no impuso ninguna condicionalidad significativa ni disciplina de salida. La protección se negoció políticamente en lugar de basarse en el rendimiento.

Campomar ilustra ambos lados de este patrón. La empresa se expandió rápidamente bajo tipos de cambio preferenciales y mercados nacionales protegidos. Sin embargo, el sistema impuso pocos mecanismos para forzar la mejora de la productividad o la disciplina competitiva una vez que llegó la protección. El sistema de transferencias también tuvo muchas fugas. Los importadores establecidos trataron las cuotas como activos negociables, mientras que empresas como Fermonda explotaron los controles de cambio mediante el fraude y el arbitraje.

La economía ganadera agravó el problema. El sector ganadero de Uruguay ya enfrentaba límites ecológicos arraigados en sistemas de pastizales naturales extensivos. La productividad total de los factores agrícolas cayó un 0.4 por ciento al año entre 1930 y 1960. La expansión del trigo desplazó la superficie de cultivo de carne y linaza porque Uruguay carecía de una gran frontera agrícola. Las políticas discriminatorias debilitaron aún más los incentivos, pero el estancamiento ecológico precedió al sistema de transferencias en sí.

El estado organizó las rentas en coaliciones.

El Estado hizo más que regular los mercados en este período. Reorganizó activamente la distribución de rentas, el empleo y la lealtad política.

El Consejos Salariales se convirtió en el eje central del nuevo orden laboral. Cada consejo estaba integrado por tres delegados estatales, dos representantes de los empleadores y dos representantes de los trabajadores. El Estado se reservó la facultad de rechazar los acuerdos salariales que se consideraran irrazonablemente bajos. Posteriormente, la Ley 10.644 reforzó la aplicación de la ley mediante procedimientos judiciales de recuperación de los salarios impagados.

Estas instituciones expandieron el movimiento obrero organizado a través de la incorporación, en lugar de la confrontación. Los trabajadores buscaron cada vez más obtener beneficios a través de la negociación sancionada por el Estado, en lugar de huelgas. El Estado vinculó la estabilidad laboral a la economía industrial protegida.

Las prestaciones familiares y la ampliación del sistema de pensiones reforzaron esa misma coalición. Las contribuciones financiadas por los empleadores sufragaron las prestaciones para los hijos a cargo, mientras que la nueva legislación en materia de pensiones amplió la cobertura tanto al sector urbano como al rural. Las estructuras administrativas tripartitas integraron a los trabajadores, los empleadores y el Estado en el propio sistema de bienestar social.

El patrocinio y la capacidad definieron el asentamiento.

Neobatllismo Bajo el liderazgo de Luis Batlle Berres, estas políticas se convirtieron en un acuerdo político más amplio a partir de 1947. La coalición unió a los sindicatos, los sectores medios urbanos, los industriales y los empleados públicos mediante una distribución controlada de las rentas económicas.

El empleo público se ubicó en el centro de esa estructura. Los empleos estatales se expandieron rápidamente y operaron en parte a través de redes de clientelismo partidario dirigidas tanto por organizaciones coloradas como blancas. La durabilidad provino no solo de los salarios y el bienestar, sino también de la cooptación de la oposición a través de cuotas de empleo estatal. El estado compró durabilidad política mediante la inclusión institucional en lugar de la coerción.

El estado también poseía inusual capacidad de infraestructura para la región. El BROU controlaba las finanzas y el mercado de divisas. Las empresas públicas como UTE y ANCAP dieron forma a los sectores de energía, servicios públicos y distribución de combustible. Uruguay heredó fuertes instituciones intervencionistas de reformas batllistas anteriores.

Sin embargo, el mismo estado mostró importantes debilidades de coordinación. Uruguay carecía organismos de planificación especializados capaz de una estrategia industrial a largo plazo. Grupos de lobby como la Unión Industrial Uruguaya renegociaban constantemente tipos de cambio, cuotas y protecciones. La política industrial existía, pero operaba sin disciplina coherente ni mejora coordinada.

Esa distinción dio forma a la debilidad a largo plazo del sistema. El estado capturó y redistribuyó eficazmente las rentas de guerra. No construyó una estructura industrial autosostenible capaz de sobrevivir al colapso de los precios de las materias primas.

Lecciones para economías dependientes de materias primas en ALC.

La experiencia de Uruguay ofrece lecciones sobre la secuenciación, la durabilidad institucional y la economía política del cambio financiado por materias primas.

Primero, la captura de rentas por sí sola no genera cambios en el desarrollo. Uruguay redirigió las rentas de las materias primas hacia la manufactura, los salarios y las instituciones de bienestar. Pero la protección sin condicionalidad recompensó la negociación política de manera más confiable que la mejora de la productividad. Los estados pueden subsidiar la industria rápidamente. Construir capacidades industriales disciplinadas lleva mucho más tiempo.

Segundo, la durabilidad institucional puede perdurar más allá de las condiciones económicas que la financiaron. Uruguay construyó poderosos grupos de interés en torno al empleo público, la negociación salarial y los beneficios sociales durante el auge. Esos grupos de interés se convirtieron en jugadores con poder de veto político que resistieron la reducción de gastos una vez que las condiciones externas empeoraron.

En tercer lugar, los auges de los productos básicos pueden ocultar temporalmente las limitaciones ecológicas y productivas, no de forma permanente. La economía ganadera de Uruguay financió la industrialización incluso cuando se acercaba a los límites de la producción extensiva de pastos. El sistema de transferencia redistribuyó las rentas de una base productiva que ya estaba perdiendo dinamismo.

Cuarto, la capacidad estatal es multidimensional pero no uniforme. Uruguay tenía un profundo alcance fiscal y monetario a través del BROU y los controles de cambio. Carecía de capacidad de planificación y coordinación equiparable. Las grandes instituciones públicas por sí solas no garantizan la efectividad del desarrollo.

El dilema al que se enfrentan hoy los responsables de la formulación de políticas de A.L.C.

Finalmente, el caso expone una disyuntiva central que enfrentan hoy los responsables políticos de América Latina y el Caribe. Las rentas de las materias primas pueden financiar una rápida inclusión social y expansión institucional durante ciclos externos favorables. Pero la redistribución sin una mejora productiva genera vulnerabilidad una vez que cambian las condiciones de exportación. Uruguay construyó instituciones de bienestar y laborales duraderas más rápido de lo que diversificó la economía debajo de ellas.

Campomar muestra la lección fundamental en una sola empresa: el estado podía seleccionar un ganador, pero no podía hacerlo competitivo ni dejarlo fracasar.