En 1960, Brasil importaba alimentos. En 2023, abastecía los mercados mundiales a una escala que rivaliza con las exportaciones agrícolas de la Unión Europea. El Cerrado —aproximadamente 200 millones de hectáreas— fue tratado durante mucho tiempo como tierra marginal; lo que cambió no fue la sabana, sino la maquinaria estatal a su alrededor. Brasil construyó investigación y desarrollo agrícola públicos, subsidió el crédito y habilitó la infraestructura que hizo que la producción de frontera fuera bancable y escalable. Ese mismo conjunto de herramientas está disponible en toda América Latina y el Caribe (ALC), donde los gobiernos se enfrentan a un mandato simultáneo: aumentar la producción, defender la credibilidad climática y evitar una nueva ola de conversión de tierras que desencadene conflictos sociales y pérdida de ecosistemas.
El problema fundamental de las políticas es una falta de sincronización: los instrumentos de crecimiento avanzan más rápido que la gestión territorial y social, por lo que la expansión se adelanta al control. La productividad total de los factores (PTF) agrícola de Brasil —el crecimiento de la producción que no se explica por un aumento de la tierra, la mano de obra o el capital— creció aproximadamente un 31 % anual desde mediados de la década de 1980 hasta 2010, y los rendimientos de la soja prácticamente se duplicaron desde la década de 1970 hasta la de 2010. Desde el año 2000, los estudios suelen indicar que alrededor del 70–80 % de las nuevas tierras de cultivo procedían de pastizales reconvertidos y el 20–30 % de vegetación nativa, concentrándose la parte de mayor riesgo cerca de las zonas fronterizas entre el Cerrado y la Amazonía. El catastro (el registro oficial de la propiedad a nivel de parcelas) y la capacidad de aplicación de la ley mejoraron más lentamente que el crédito y la logística, por lo que los reguladores a menudo no pudieron examinar los proyectos con la rapidez suficiente para evitar el desmonte ilegal o la ubicación de alto riesgo. El mecanismo es la presión de desbordamiento de las zonas fronterizas o el cambio indirecto en el uso de la tierra: cuando las tierras de cultivo se expanden hacia los pastizales, el desplazamiento de estos y la especulación con la tierra pueden desplazar la presión hacia las zonas fronterizas, incluso si la conversión directa parece ralentizarse.
La implicación para América Latina y el Caribe (ALC) es operativa: trate la gobernanza de la tierra como una restricción vinculante sobre la rapidez con la que puede escalar de forma segura la producción. Comience expandiendo la cobertura catastral, aclarando la tenencia y financiando la aplicación de la ley para que el estado pueda negar permisos, crédito y beneficios públicos a la expansión que no cumpla, antes de que el capital fije los patrones de uso de la tierra. Luego, diseñe herramientas de demanda y financiamiento para recompensar el bajo impacto en la tierra en lugar del volumen, utilizando criterios de desempeño y apoyo diferenciado que los inversionistas puedan entender y los reguladores puedan auditar. Esto requiere una puerta de elegibilidad —un requisito estricto para que los proyectos demuestren un estado limpio de la tierra antes de recibir financiamiento público o permisos— para que la inclusión y las salvaguardias ambientales se incorporen al escalamiento en lugar de agregarse después. Este blog examina qué cambió en Brasil durante este proceso, qué impulsó esos cambios y el papel del estado para guiarlos.
Cómo la gobernanza se retrasó en la inversión
El apoyo a la inversión creó un efecto de bloqueo al pagar por activos duraderos.carreteras, almacenamiento, puertos, plantas y maquinaria—que exigían una producción alta y constante para seguir siendo rentables. El crédito subsidiado, la absorción pública de riesgos y los balances privados financiaron caminos y almacenamiento de frontera, terminales de exportación, plantas procesadoras y maquinaria en las fincas. Esos activos redujeron los costos de entrega y aumentaron las economías de escala, por lo que los productores y procesadores impulsaron mayores volúmenes para pagar lo que ya habían invertido. La evidencia es clara en la cronología: Brasil pasó de ser un importador de alimentos a proveedor de exportación-escala, y la infraestructura ayudaron a mantener esa escala. Una vez que estos activos estuvieron en funcionamiento, la tierra se convirtió en el límite estricto y la expansión se orientó hacia las opciones de menor resistencia, especialmente la conversión de pastizales.
Brasil construyó instituciones más sólidas para la productividad que para el control de la tierra, por lo que la producción aumentó antes de que la gobernanza se adaptara. En la década de 1970, Brasil estableció Embrapa para desarrollar la capacidad nacional en ciencias tropicales. Las estimaciones suelen situar el rendimiento social de la inversión de Embrapa en una proporción de 7:1 o superior. Esas capacidades respaldaron aumentos sostenidos de la productividad, incluido un crecimiento de la PTF de aproximadamente un 31 % anual desde mediados de la década de 1980 hasta 2010. Las instituciones relacionadas con la tierra —calidad del catastro, claridad de la tenencia, supervisión del cumplimiento y aplicación de la ley— mejoraron más lentamente, por lo que el Estado a menudo no podía verificar dónde y cómo se producía la expansión. El resultado fue un desequilibrio habitual: la inversión y la producción podían aumentar en años, mientras que la gobernanza de la tierra mejoraba mucho más lentamente.
El modelo de crecimiento trasladó el poder hacia actores que controlan el capital, la logística y el cumplimiento. A medida que los valores de la tierra aumentaron y la logística de procesamiento y exportación se concentró, los grandes productores, comerciantes y procesadores ganaron influencia sobre los estándares, los términos de crédito y la ubicación de la infraestructura. La expansión de los vehículos flex el combustible después de principios de la década de 2000 amplió una coalición política en torno a los consumidores de combustible y estabilizó partes de la agenda de modernización. Los pequeños productores perdieron terreno —literalmente— a medida que los valores de la tierra aumentaron cerca de nuevas carreteras y plantas de procesamiento, concentrando los beneficios entre los actores que ya tenían acceso a capital y logística. Este patrón es importante para ALC porque una vez que se forman estas coaliciones, endurecer la gobernanza de la tierra más adelante se vuelve más política y financieramente costoso. Los actores que capturaron la mayor parte de las ganancias no fueron los de la frontera —fueron los comerciantes, procesadores y empresas de logística que controlaban los cuellos de botella entre el campo y el mercado.
Cómo se seleccionó y bloqueó la escala
La variación expandió el conjunto de producción factible en el Cerrado al convertir la incertidumbre agronómica en opciones probables que los productores podían adoptar o descartar. En la década de 1970, Embrapa y redes asociadas generaron múltiples paquetes (corrección de suelos - manejo de cal y nutrientes para suelos ácidos, nuevos cultivos y genética ganadera) en lugar de un único modelo. Los productores luego experimentaron con cultivos y sistemas (soja, caña de azúcar y ganadería) en condiciones de frontera donde los rendimientos iniciales eran inciertos. El resultado fue una frontera de factibilidad ampliada: para la década de 2010, los rendimientos de la soja se habían duplicado aproximadamente en comparación con la línea de base de la década de 1970, haciendo que grandes áreas sean comercialmente viables. Este mecanismo es importante para ALC porque la investigación y el desarrollo públicos pueden expandir rápidamente “lo que es posible”. Aún así, también acelera la velocidad a la que la tierra se vuelve disputada si la capacidad de gobernanza no aumenta en paralelo.
Las políticas seleccionaron a los ganadores, y eligieron a aquellos que podían crecer, documentar su producción e integrarse en los canales de exportación existentes. El crédito subvencionado y las normas aumentaron los beneficios de los productores que podían cumplir con las especificaciones y suministrar grandes volúmenes a través de sistemas de comercialización y procesamiento ya establecidos. Cuando los gobiernos añadieron herramientas del lado de la demanda (por ejemplo, la mezcla de etanol), crearon un gran mercado estabilizado por las políticas; a mediados de la década de 2010, el etanol desplazó aproximadamente entre 45 y 50% de la demanda de gasolina en la flota de vehículos ligeros de Brasil. El resultado fue la concentración: los modelos intensivos en capital dominaron porque se ajustaban mejor a los incentivos incorporados en el crédito, la infraestructura y retirar (obligación de compra garantizada) las reglas. Esta lógica se aplica más allá de los combustibles: cualquier subsidio vinculado a la compra garantizada puede impulsar la escala más rápido de lo que la supervisión de tierras puede seguir el ritmo de la gestión de los efectos secundarios en la tierra.
Brasil sí intentó utilizar una política de biocombustibles para la inclusión. Los programas de biodiésel incluyeron requisitos de participación de agricultores familiares, pero no cambiaron materialmente la estructura de producción una vez que los volúmenes mandatorios aumentaron. De manera similar, la soja, con ventajas logísticas y cadenas de suministro existentes, absorbió la demanda de cumplimiento más rápido de lo que los proveedores previstos podían expandirse para satisfacerla. La lección no es que las disposiciones de inclusión sean incorrectas; es que los mandatos de escala de volumen abruman los objetivos de participación simbólica. La inclusión debe integrarse en la arquitectura de elegibilidad antes de la escala, no superponerse después.
La difusión fijó el modelo al hacerlo rutinario en las cadenas de suministro, las finanzas y la infraestructura. Los procesadores estandarizaron los contratos, los bancos repitieron las mismas plantillas de préstamos y las inversiones en logística redujeron los costos de entrega, lo que permitió que el paquete se replicara en diferentes municipios. Las ventas previsibles redujeron el riesgo de la demanda y aceleraron la replicación, especialmente cuando las herramientas de políticas estabilizaron los canales de venta. La gobernanza se quedó atrás: los reguladores podían rastrear los rendimientos, pero no hacia dónde se movía la frontera, por lo que la aplicación y el control no siguieron el ritmo de los incentivos para la expansión. El resultado fue una competencia persistente por la tierra y una presión de desbordamiento de la frontera, ya que el sistema continuó recompensando la expansión más rápido de lo que la supervisión de la tierra podía responder.
Lo que hizo el estado – y en qué orden
Coordinación estatal importó porque Brasil podría alinear reglas y mercados y movilizar la inversión privada más rápido de lo que la gobernanza fronteriza podía madurar. El estado utilizó estándares y condiciones de crédito para hacer viables las inversiones de producción y procesamiento, y a veces utilizó herramientas de demanda, incluyendo ProÁlcool (el programa nacional de etanol de Brasil de 1975, que obligó a la mezcla, financió ingenios y sostuvo la demanda a través de políticas de precios) y las normas de mezcla de etanol. El mecanismo es la capacidad, no la intención: cuando las agencias coordinan entre agricultura, energía y comercio, reducen la incertidumbre y aceleran la escala. El riesgo para América Latina y el Caribe es que si administración de tierras no se puede coordinar con estas palancas de crecimiento, la expansión supera la verificación y la aplicación.
La inversión pública y las facilidades financieras aceleraron la expansión del Cerrado al reducir el riesgo y financiar activos que requerían una gran escala. Brasil invirtió en ciencia aplicada y en la capacidad de extensión, y utilizó crédito subvencionado y la absorción de riesgos por parte del sector público para atraer financiación privada una vez que se comprobó la rentabilidad. Estas herramientas ampliaron la escala al reducir los costos de capital para la logística en zonas fronterizas, el procesamiento y la modernización de las explotaciones agrícolas. La implicación en materia de gobernanza se deriva del patrón de uso de la tierra posterior al año 2000: los estudios suelen indicar que entre el 20 % y el 30 % de las nuevas tierras de cultivo procedían de la vegetación nativa en zonas fronterizas, aunque la mayor parte de la expansión se produjo mediante la conversión de pastizales. Para América Latina y el Caribe, esto significa que los programas de financiación e infraestructura solo deben ampliarse al ritmo al que la capacidad de verificación de tierras pueda evaluar la elegibilidad y aplicar sanciones.
Brasil aumentó la productividad construyendo un sistema de aprendizaje que resolvió problemas prácticos de manera repetida, en lugar de mediante una transferencia de tecnología puntual. Embrapa llevó a cabo investigaciones a largo plazo en química de suelos, fitotecnia y genética ganadera. El aprendizaje práctico —reducción de costos y mejora de procesos por la producción y la escalada repetidas— propagó rutinas a través de los procesadores, los proveedores de insumos y las redes logísticas. El resultado medible fue un crecimiento sostenido de la productividad y grandes aumentos en los rendimientos. El factor limitante fue la coordinación y la gobernanza: los mayores rendimientos no evitan la conversión de tierras a menos que el catastro, la aplicación de la ley y la capacidad de selección se expandan al mismo ritmo que las tecnologías y el capital que atraen.
Acciones políticas para América Latina y el Caribe
El desafío de la LAC es aumentar la producción agrícola sin permitir que las débiles reglas de tenencia de la tierra conviertan ese crecimiento en pérdida de tierras y problemas de credibilidad. Brasil muestra cuán rápido puede funcionar una política de crecimiento. Brasil también muestra por qué las reglas de tenencia de la tierra deben marcar el ritmo de la ampliación. La presión del desbordamiento de la frontera aumentó el riesgo cuando el desplazamiento de pastizales y la dinámica de la frontera impulsaron la expansión hacia afuera. El mecanismo es simple: cuando el crédito, la infraestructura y las compras garantizadas se mueven más rápido que el registro oficial de parcelas y su aplicación, la expansión supera la verificación.
El éxito consiste en aumentar la productividad en las tierras ya despejadas, en lugar de ampliar la superficie cultivada. Esa vía es realista: Brasil mantuvo el crecimiento de la PTF y logró importantes aumentos en el rendimiento, incluyendo prácticamente el doble de rendimiento en la soja. También requiere una administración territorial eficaz: un registro catastral oficial a nivel de parcela con amplia cobertura, registros claros de tenencia y controles de cumplimiento rutinarios que puedan impedir que los proyectos que incumplan la normativa obtengan crédito, permisos y contratos públicos. La demanda aún puede crecer, pero debe seguir las reglas; el etanol, que desplaza aproximadamente entre 45 y 50% de la demanda de gasolina, muestra lo rápido que las políticas pueden crear salidas, por lo que los controles de la tierra deben ser lo primero. El objetivo es un crecimiento duradero que pueda superar el escrutinio climático y comercial porque está documentado y es exigible.
Antes de expandir mandatos, financiamiento concesional o adquisiciones, los responsables de la formulación de políticas deben establecer tres requisitos: una puerta de elegibilidad, incentivos basados en el desempeño e inclusión aplicable. La puerta de elegibilidad es una regla estricta: los proyectos deben mostrar un estado de tierras limpio antes de poder recibir financiamiento público o permisos, utilizando verificaciones del registro de tierras, confirmación de tenencia y la capacidad de negar crédito, permisos y compras públicas cuando los registros de tierras no estén claros. Utilice incentivos basados en el desempeño ofreciendo mejores tasas de subsidio o condiciones de crédito a los productores con una menor huella de tierra y, cuando corresponda, menores emisiones del ciclo de vida verificadas mediante medición, informes y verificación (los mismos sistemas de medición requeridos por los compradores del mercado de carbono y los proveedores de financiamiento climático), en lugar de pagar por volumen. Haga que la inclusión sea aplicable exigiendo el pago de cualquier prima social solo cuando las auditorías confirmen la existencia de contratos reales, pagos a tiempo y un proceso de reclamos que funcione. El sector de palma en expansión de Colombia y la frontera de soya cambiante de Bolivia enfrentan esta elección de secuenciación ahora: escale solo lo que pueda verificar y hacer cumplir, porque una vez que se acumulan activos hundidos, como ocurrió en Brasil de 1960 a 2023, la reversión se vuelve política y financieramente costosa.
