Crecimiento sin reforma agraria.
Brasil construyó su industria sobre cimientos débiles.
Los responsables de la formulación de políticas en América Latina aún se enfrentan a una pregunta difícil: ¿cómo se construye la industria cuando la tierra, las habilidades y el capital permanecen atrapados en sistemas de baja productividad? Brasil se enfrentó a esa pregunta después de 1945. Impulsó la industria mientras dejaba las estructuras agrarias en gran medida intactas.
La restricción central era política, no técnica. El estado necesitaba el apoyo de las élites terratenientes, por lo que no se produjeron ni la reforma agraria ni la formación amplia de habilidades. En cambio, redirigió capital y mano de obra hacia la industria urbana y protegió sectores seleccionados de la competencia. Eso produjo un rápido crecimiento industrial sobre débiles cimientos sociales. También acumuló inestabilidad y desigualdad. Este post explica qué cambió, qué lo impulsó y qué hizo el estado.
La industria creció, pero la base se mantuvo estrecha.
El capital se trasladó a unos pocos centros industriales.
Entre 1945 y 1964, Brasil expandió rápidamente su capacidad de manufactura. Pero concentró esa capacidad en un núcleo industrial reducido. São Paulo, Río de Janeiro y Belo Horizonte absorbieron la mayor parte de la nueva inversión, mientras que las regiones periféricas suministraban materias primas y mano de obra.
El crecimiento urbano mostró la magnitud del cambio. São Paulo creció de 2.65 millones de personas en 1950 a 4.74 millones en 1960, a medida que los migrantes rurales se trasladaban al núcleo industrial. La política financiera reforzó esa concentración. El estado utilizó múltiples tipos de cambio para gravar implícitamente a los exportadores agrícolas y canalizar recursos hacia la industria. A partir de 1955, la inversión extranjera directa también aumentó considerablemente, lo que supuso la entrada de casi 1 450 millones de dólares en bienes de capital, después de que los cambios normativos permitieran importar maquinaria sin necesidad de cobertura de divisas.
El capital humano creció en volumen, pero no en calidad. La migración expandió la reserva de mano de obra urbana, pero la industria intensiva en capital no pudo absorberla en el trabajo formal. Brasil repitió un patrón anterior. Construyó una base industrial sin una amplia formación de habilidades y sin reforma agrícola.
Reglas cambiaron para proteger la industria urbana.
Brasil construyó un sistema regulatorio y financiero más complejo para apoyar la expansión industrial. El Estado endureció las licencias de importación y utilizó múltiples tipos de cambio para dirigir el capital y proteger a las empresas nacionales. También amplió las normas laborales bajo la Consolidación de las Leyes del Trabajo (CLT), que otorgó protecciones formales a los trabajadores urbanos pero excluyó a los trabajadores rurales.
Las empresas también cambiaron. Brasil desarrolló un sistema tripartito de empresas estatales, empresas privadas nacionales y corporaciones multinacionales extranjeras que ingresaron a través de canales regulados. Nuevos organismos tecnocráticos, incluido el Banco Nacional de Desarrollo Económico (BNDE), coordinaron la inversión y la planificación a largo plazo.
Pero las principales brechas institucionales se mantuvieron. Tenencia de la tierra apenas cambiaron, y la educación primaria se mantuvo mal financiada, dejando a más de la mitad de la población adulta analfabeta. Estas deficiencias consolidaron el patrón central del período. La industria avanzó, mientras que la agricultura y el capital humano se quedaron rezagados.
El crecimiento urbano profundizó las viejas divisiones sociales.
La industria urbana ganó peso, pero la sociedad siguió estando profundamente segmentada. Las poblaciones rurales se trasladaron a las ciudades y, a menudo, acabaron en el sector informal, lo que provocó la expansión de las favelas y el subempleo estructural. La desigualdad regional también se acentuó. El Nordeste se volvió más dependiente del Centro-Sur, comprando productos industriales de alto costo mientras exportaba mano de obra.
Las coaliciones políticas mantuvieron este sistema en funcionamiento. El gobierno protegió su alianza con los terratenientes al evitar la reforma agraria y al mantener a los trabajadores rurales fuera de las protecciones formales. Los trabajadores urbanos, por el contrario, recibieron beneficios selectivos. Así, el régimen laboral se segmentó más.
Las tensiones macroeconómicas crecieron entonces. El Plano de Metas generó una rápida expansión, pero también impulsó el endeudamiento y la inflación al alza, con inflación superior al 40 por ciento anual. Para 1964, el sistema había entrado en una crisis política y económica. Se expusieron los límites de la industrialización sin reforma estructural.
Las decisiones estatales impulsaron el patrón de cambio.
El estado creó nuevos actores industriales.
Expansión industrial creó una amplia gama de firmas y sectores, pero el Estado impulsó esa variación. El gobierno creó nuevos actores, incluidas empresas estatales como Petrobras, CSN y Vale, en sectores de alta intensidad de capital donde los inversionistas privados no actuarían. También estableció organismos especializados, como el GEIA, para construir nuevas industrias, incluida la fabricación de automóviles.
Las nuevas industrias estatales produjeron una estructura industrial mixta que comprendía empresas estatales, nacionales y extranjeras. Las tecnologías, los sistemas de producción y las estrategias sectoriales se volvieron más variadas. Pero el entorno político se mantuvo limitado. El estado no permitió cambios similares en la propiedad de la tierra ni en la organización rural, por lo que la experimentación industrial se expandió mientras las instituciones agrarias permanecieron fijas.
La protección favoreció a la industria por encima de la productividad.
Las presiones de selección favorecieron fuertemente a la industria, pero no impusieron mucha disciplina de productividad. Los aranceles, las licencias de importación y los controles del tipo de cambio hicieron que la inversión industrial fuera rentable y sacaron capital de la agricultura hacia la manufactura. El sistema de tipo de cambio múltiple fue fundamental para ese cambio.
Financiamiento, luego, debilitó la disciplina. El BNDE ofreció préstamos a largo plazo a tasas por debajo del mercado, lo que redujo los costos de capital para las grandes empresas sin exigir mejoras en la eficiencia. Por lo tanto, la selección recompensó el acceso a financiamiento estatal y conexiones políticas más que la productividad.
La selección laboral también fue débil. Las empresas industriales se abastecieron de mano de obra migrante abundante y de bajo costo, mientras que los trabajadores rurales quedaron fuera de las protecciones legales. Eso reforzó un mercado laboral dual, moldeado por la industrialización sin reforma agraria.
La tecnología se propagó, pero solo en enclaves.
La tecnología y el conocimiento gerencial se difunden con rapidez, pero a través de canales estrechos. La inversión extranjera directa trajo consigo maquinaria avanzada, diseños de fábricas y sistemas de producción. Las redes tecnocráticas del BNDE también difundieron métodos comunes para la evaluación y planeación de proyectos.
Esa difusión fue muy desigual. Las capacidades industriales se mantuvieron concentradas en el Centro-Sur, mientras que las regiones periféricas tuvieron acceso limitado a estos flujos. Los trabajadores se movieron entre ciudades, pero los sistemas educativos débiles limitaron la transferencia de habilidades.
El resultado fue un patrón de enclave. La tecnología se extendió dentro de los centros industriales, pero no transformó la economía en general. Una vez más, la industria avanzó sin una reforma agrícola paralela ni inversión en capital humano, por lo que las ganancias de productividad en todo el sistema se mantuvieron limitadas.
El estado dirigió capital y protegió aliados.
El estado optó por la industria en lugar de la reforma rural.
El estado brasileño fijó una dirección clara: rápida industrialización mediante la sustitución de importaciones. Construyó una coalición política que vinculó intereses industriales con élites rurales. Esa alianza preservó la estabilidad a corto plazo, pero también bloqueó la reforma agraria.
El Estado pasó entonces a intervenir directamente en los mercados. La política cambiaria, el régimen de licencias de importación y los aranceles desviaron el capital de la agricultura hacia la industria. La Instrucción 113 de la SUMOC también facilitó la entrada de capital extranjero al permitir la importación de maquinaria sin restricciones de divisas. Estas medidas hicieron que la inversión industrial resultara atractiva, al tiempo que limitaban las alternativas.
La inversión pública creó industria, no habilidades.
El estado se convirtió en el principal inversor en infraestructura y la industria pesada. Creó el BNDE para movilizar capital a largo plazo y financiar el transporte, la energía y la industria básica. También construyó grandes empresas estatales en las que el capital privado no fluiría.
Estas inversiones expandieron la industria y la infraestructura, especialmente bajo el Plano de Metas. Pero el mismo impulso descuidó sectores sociales clave. La educación primaria se mantuvo subfinanciada, los servicios rurales siguieron siendo débiles y la protección social se mantuvo ligada al trabajo formal urbano. Eso profundizó la segmentación laboral y limitó el crecimiento de la productividad a largo plazo.
Los tecnócratas se adaptaron, pero las reformas de fondo se estancaron.
El estado demostró una capacidad adaptativa real en dominios seleccionados. Enclaves tecnocráticos como el BNDE y los organismos de planificación sectorial pudieron tomar decisiones con cierta distancia de la presión clientelista. El estado también probó estrategias regionales, incluida la planificación estructuralista de la SUDENE para el Nordeste.
Pero la gobernanza en general siguió siendo débil. Brasil carecía de una autoridad monetaria centralizada, por lo que la expansión del crédito permaneció expuesta a presiones políticas. El estado financió el crecimiento a través de la inflación y la tributación regresiva, lo que alimentó la inestabilidad macroeconómica.
Los mayores límites provinieron de las decisiones no tomadas. El estado optó por no redistribuir tierras y no lograron construir un sistema educativo sólido. Eso preservó la coalición gobernante, pero también afianzó restricciones estructurales. La industria avanzó, mientras que la base social debajo de ella se mantuvo débil.
La experiencia de Brasil todavía tiene lecciones difíciles.
Hay tres factores que siguen condicionando las decisiones políticas.
La experiencia de Brasil señala tres restricciones serias que aún importan para los responsables de la formulación de políticas de América Latina y el Caribe.
Primero, trasladar la capital puede acelerar el crecimiento industrial, pero crea un desequilibrio estructural si se dejan de lado otros sistemas productivos. Brasil redirigió las finanzas de manera efectiva, sin embargo, la economía rural se mantuvo estancada y extractiva. La secuenciación importa. La política industrial no puede reemplazar la reforma agraria cuando los sistemas de tierras distorsionan la asignación de recursos.
Segundo, la industrialización sin inversión en capital humano impone límites a largo plazo a la productividad. Brasil expandió fábricas más rápido de lo que expandió habilidades, creando mercados laborales duales e informalidad persistente. El sistema absorbió mano de obra, pero no la mejoró. Esa limitación aún es relevante en economías que enfrentan una rápida urbanización.
En tercer lugar, la selección impulsada por políticas debe equilibrar protección con disciplina. Brasil aceleró la acumulación de capital, pero debilitó las presiones de eficiencia. Las empresas protegidas no mejorarán su productividad sin requisitos de desempeño claros.
Una opción recorrió todo el período: Brasil construyó industria sin reforma agraria. Esa opción configuró el impulso inicial, el mercado laboral urbano y la crisis final. Entregó ganancias industriales a corto plazo, pero acortó el camino a largo plazo del país. Para los responsables de la formulación de políticas hoy, el resultado final está claro. Si el estado mueve capital hacia la industria mientras deja intactas la tierra, las habilidades y los servicios rurales, el crecimiento se basará en un cimiento débil.
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