La diversificación de exportaciones cambió los mercados antes que el poder.

Colombia rompió la dependencia sin inclusión amplia.

Colombia cambió su estructura económica entre 1958 y 1974, pero no se definió quién ganó y quién perdió. La manufactura se profundizó, las exportaciones no cafeteras aumentaron y los mercados internos se conectaron más. El Decreto-Ley 444 de 1967 impulsó el cambio al modificar la aritmética que enfrentaban los exportadores.

El caso colombiano importa porque muchos países de la región enfrentan el mismo problema hoy. Un país puede aliviar una restricción limitante y aun así canalizar las ganancias a través de cauces estrechos. Colombia alivió la restricción del café y de divisas, pero las empresas protegidas, las grandes fincas y las regiones centrales capturaron la mayor parte de las ganancias. Este artículo explica cómo Colombia se diversificó, ¿por qué el estado importó, y por qué la distribución se retrasó con respecto al cambio estructural.

El cambio estructural se movió más rápido que la distribución.

El primer cambio fue sectorial. El producto interno bruto (PIB) real de Colombia creció un 4,75 por ciento anual entre 1950 y 1972. La participación de la agricultura en el producto nacional bruto cayó del 35,9 por ciento en 1950 al 26,7 por ciento en 1972. La manufactura aumentó del 16,2 por ciento del PIB en 1958 al 20,2 por ciento en 1972, alcanzando un máximo del 23,5 por ciento en 1974.

La industria también cambió desde adentro. Los bienes de consumo no duraderos cayeron del 64.2 por ciento de la producción industrial en 1958 al 52.9 por ciento en 1974. Los bienes de consumo duraderos e intermedios aumentaron del 30.5 por ciento al 38.5 por ciento. Los bienes de capital aumentaron del 5.3 por ciento al 8.6 por ciento.

El segundo cambio fue diversificación de exportaciones. El café pasó de representar más del 80 por ciento del valor de las exportaciones de mercancías en 1953/1954 a un 50 por ciento en 1973. Las exportaciones de productos menores aumentaron de US$$226 millones en 1969 a US$$890 millones en 1974. Las exportaciones de productos manufacturados crecieron de menos del 2 % del total de las exportaciones en 1960 al 15 % en 1973.

El tercer cambio se produjo a través de los empleos y la infraestructura. La agricultura y la minería perdieron 284.485 empleos entre 1964 y 1973. La manufactura y los servicios públicos añadieron 180.858 empleos, mientras que los servicios añadieron 435.502 empleos. La capacidad instalada de generación aumentó de 270 megavatios (MW) en 1950 a 2.330 MW en 1970.

La distribución no siguió el mismo camino. La desigualdad de ingresos se mantuvo persistentemente alta durante todo el período. La concentración regional también persistió, aunque no mecánicamente. La primacía del PIB per cápita de Bogotá cayó de 2,3 veces el promedio nacional en 1950 a 1,7 veces en 1974. Sin embargo, el núcleo Bogotá-Medellín-Cali todavía anclaba la economía nacional, y la convergencia se mantuvo débil. Las exportaciones industriales también estuvieron altamente concentradas, con 24 empresas manejando el 62 por ciento del total en 1970.

El canal de exportación era estrecho porque la base de producción era estrecha. Las grandes plantas con más de 200 trabajadores representaban solo el 4.1 por ciento de los establecimientos, pero producían el 61.8 por ciento del valor agregado. Las 150 principales empresas representaban el 53.2 por ciento del valor agregado manufacturero. Los salarios de las grandes empresas eran aproximadamente tres veces los salarios de las microempresas.

Los incentivos a la exportación cambiaron la aritmética del productor.

La explicación más sólida no es que Colombia inventó la manufactura en 1967. La contrafactualidad es seria. La producción manufacturera ya había crecido a una tasa anual del 5.3 por ciento de 1954/1955 a 1966/1967, y los funcionarios atribuyeron algunas fluctuaciones de exportación a la demanda mundial. Eso significa que el Decreto-Ley 444 no puede ser tratado como una explicación de causa única. La afirmación más sólida es que redireccionó un industrial existente base hacia exportaciones menores y manufacturadas.

El café creó la presión por el cambio. Los precios del arábica suave cayeron de 79.93 centavos de dólar por libra en 1954 a 39.55 centavos de dólar por libra en 1963. Colombia todavía dependía en gran medida de las exportaciones de café, por lo que la caída de los precios apretó la restricción de divisas. El Acuerdo Internacional del Café de 1962 agregó cuotas y precios mínimos. Sin embargo, no produjo la posterior ruptura de las exportaciones.

El financiamiento externo permitió ganar tiempo, pero no determinó la respuesta. La Alianza para el Progreso destinó US$761.9 millones a Colombia entre 1961 y 1969. Los archivos del Banco Mundial también registran préstamos en los sectores de la agricultura, la industria y la infraestructura. Estos flujos aliviaron la restricción de balanza de pagos antes del paquete de políticas de exportación completamente operativo.

El Decreto-Ley 444 modificó cinco márgenes a la vez. La banda cambiaria ajustaba la tasa de cambio diariamente o semanalmente a través del Banco Central. Los Certificados de Abono Tributario (CAT) pagaban el 15 por ciento del valor de exportación libre a bordo (FOB). El Plan Vallejo eliminó los aranceles a los insumos importados para exportaciones. El Fondo de Promoción de Exportaciones (PROEXPO) suministraba crédito a tasas de concesión. El Instituto de Comercio Exterior (INCOMEX) racionaba el acceso a las importaciones mediante licencias previas.

Ese paquete de medidas cambió la aritmética de los exportadores. El tipo de cambio efectivo para los exportadores no tradicionales promedió 14.4 pesos por dólar. Eso significó un aumento real del 60 por ciento en los ingresos por exportación en relación con 1958-1966. Luego cambiaron el momento y la composición. Manufactura crecimiento aceleró desde la trayectoria anterior de 5.3 por ciento a la tasa de “era dorada” de 7.9 por ciento, y las exportaciones manufactureras crecieron 48 por ciento anual de 1967 a 1974.

El patrón de empleo le da más fuerza al mecanismo. Bajo la sustitución de importaciones antes de 1967, la producción manufacturera creció, pero los empleos apenas siguió. El empleo en manufactura creció alrededor del 1 por ciento al año, y no registró crecimiento neto entre 1962 y 1967 a pesar de un crecimiento de la producción del 5,5 por ciento. Después del giro de las exportaciones de 1967, el empleo en manufactura se aceleró a aproximadamente 3-4 por ciento al año.

La reclamación todavía necesita un límite. Diaz-Alejandro advirtió que la información disponible no podía vincular cada variable de política a cada ganancia de cuenta de operaciones. El mecanismo funciona mejor como una explicación conjunta de los tiempos, la composición y el empleo, no como una prueba limpia de una sola causa. El Decreto-Ley 444 no creó industria de la nada. Desvió los rendimientos a la exportación para las empresas que ya tenían la capacidad suficiente para responder.

Capacidad estatal construida y mercados delimitados.

El Estado primero dio forma a los mercados a través de precios y licencias. El Decreto-Ley 444 convirtió al Banco Central en el fijador activo de la trayectoria del tipo de cambio. INCOMEX administró las licencias de importación previas y las asignaciones de divisas. PROEXPO proporcionó crédito y apoyo exclusivamente a los exportadores no cafeteros.

El estado también construyó mercados físicos. El Ferrocarril Atlántico se inauguró en 1961 y conectó los sistemas ferroviarios del interior con los puertos del Caribe. La Empresa de Interconexión Eléctrica Nacional (ISA) conectó los sistemas eléctricos municipales a una red nacional a finales de la década de 1960. Estas inversiones redujeron la fragmentación que las empresas privadas no podían resolver por sí solas.

La inversión pública asumió riesgos pioneros. El Instituto de Fomento Industrial (IFI) invirtió en acero, petroquímica y maquinaria pesada. La Empresa Colombiana de Petróleos (ECOPETROL) invirtió en petróleo y refinación a una escala que los inversionistas privados no financiarían. Paz del Río representó la apuesta por el acero, pero también expuso la débil disciplina detrás de la toma de riesgos de algunos gobiernos.

El gobierno adaptativo era real, pero se movía. Al principio del período, la coherencia era baja. La administración de Alberto Lleras Camargo persiguió metas incompatibles simultáneamente: importación, liberalización, controles cambiarios rígidos y un café reprimido tipo de cambio. El Plan Decenal de 1961-1970 fue ignorado discretamente. Una misión del Banco Mundial de 1962 advirtió que las políticas descoordinadas del sector público estaban paralizando la implementación.

La coherencia surgió entonces bajo Carlos Lleras Restrepo. El Departamento Nacional de Planeación (DNP), el Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes), la Junta Monetaria y los organismos de política de exportación le dieron a Colombia un marco de política más alineado. Los instrumentos de precios, impuestos, insumos, crédito y licencias se movieron conjuntamente durante el impulso de diversificación de exportaciones de 1967-1972.

Por eso el caso colombiano es útil. Muestra una coherencia que surge de un punto de partida incoherente en 1958 hacia un conjunto de políticas más disciplinado entre 1967 y 1972. Pero la coherencia no era corrección. El Instituto Colombiano de Reforma Agraria (INCORA) buscó la reforma agraria mientras el modelo de agroindustria a gran escala de Currie tiraba de la política en otra dirección. El IFI carecía de normas de salida planificadas y absorbió empresas fallidas. INCOMEX no se desmanteló cuando la justificación original del racionamiento de divisas se debilitó.

La zona rural muestra al estado en su momento de mayor fuerza y debilidad. El Programa de aparceros y arrendatarios de INCORA transfirió Unidades Familiares Agrícolas a aparceros y arrendatarios sin tierra. Los beneficiarios tuvieron un 20% más de probabilidades de migrar y sus hijos completaron 1.5 años adicionales de escuela. La resistencia agraria de élite estranguló entonces el camino a través de Chicoral en 1972.

La exclusión no solo fue ineficiente. Ayudó a alimentar el siguiente ciclo de conflicto. La Violencia ya había matado a más de 200.000 personas, y el Frente Nacional estabilizó la política de élite al excluir a otras fuerzas. La movilización campesina a través de la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC) en la década de 1970 expuso la cuestión agraria irresuelta. Chicoral y la Ley 4a de 1973 afianzaron entonces el poder de los grandes terratenientes. Los estrechos canales de crecimiento hicieron más que limitar la distribución. Ayudaron a perpetuar la violencia política.

La política regional debe rastrear los canales de captura.

La primera lección es la restricción. Colombia no comenzó con una agenda de reforma general. Enfrentó dependencia del café, caída de los precios, escasez de divisas y mercados internos fragmentados. El Estado se organizó en torno a esas restricciones con estabilización cafetera, gestión de tipos de cambio y conexión de infraestructura.

La segunda lección es la coalición. El Frente Nacional estabilizó la competencia liberal-conservadora y protegió un núcleo de política tecnocrática. Ese pacto ayudó a los ministerios y a los inversionistas a interpretar la señal política. También excluyó a los rivales y dejó el poder de la tierra y el poder regional en gran medida intactos.

La tercera lección es la capacidad. Colombia contaba con agencias que podían implementar instrumentos, no solo anunciarlos. El Banco de la República administraba el tipo de cambio, el INCOMEX controlaba el acceso a las importaciones y PROEXPO movía el crédito. ISA, IFI, ECOPETROL y los ferrocarriles proporcionaban la infraestructura dura y la base financiera.

La cuarta lección es la secuenciación. El paquete de 1967 funcionó porque los instrumentos de precios, impuestos, insumos, crédito y licencias se movieron juntos. Una devaluación por sí sola no habría reducido los costos de los insumos. Una línea de crédito por sí sola no habría cambiado el precio de exportación.

La quinta lección es una compensación. Los canales formados por el Estado en Colombia produjeron diversificación a través de grandes exportadores, empresas protegidas y regiones centrales. No crearon prosperidad compartida automáticamente. El Decreto-Ley 444 resolvió bien un problema, pero sus canales de asignación limitaron quién se benefició y ayudaron a dejar la exclusión sin resolver políticamente.

Esa es una lección útil para la región hoy en día. No pregunten si el Estado debe moldear los mercados en abstracto. Pregunten a qué restricción se dirige, qué coalición construye, qué agencia puede implementar el instrumento y quién se apropia del canal una vez que funciona.