Cuando los ricos evaden impuestos, el capital extranjero se beneficia.

Cuando los ricos evaden impuestos, el capital extranjero se beneficia.

En diciembre de 1890, el Ferrocarril Atlántico de Costa Rica finalmente llegó a la costa caribeña. El viaje de San José al nuevo puerto de Limón ahora se medía en horas, no en semanas. Pero el precio de ese ferrocarril no se pagó en pesos. Se pagó en territorio, soberanía y la mitad del siglo siguiente de la geografía económica del país. Seis años antes, en 1884, el gobierno había firmado el Contrato Soto-Keith, cediendo 800,000 acres de tierras bajas caribeñas, el control del puerto de Limón y los ingresos prometidos de sus propias aduanas a un solo contratista estadounidense llamado Minor C. Keith. El contrato resolvió una crisis de deuda soberana que se estaba gestando desde 1825, año en que el gobierno eximió al café —la única exportación lucrativa del país— de un impuesto del 10 por ciento a las exportaciones. Lo que siguió durante 65 años no fue un accidente. Fue una arquitectura fiscal.

El café transformó la economía en pocas décadas.

Costa Rica en 1840 era genuinamente pobre. Los granos de cacao todavía circulaban como moneda porque el dinero acuñado era escaso. El café llegó a Londres solo en 1843, vía Cabo de Hornos, y el primer envío exitoso catalizó la adopción del peso como moneda nacional. A partir de esa delgada base, la transformación estructural fue rápida y medible.

Las exportaciones se dispararon a medida que la economía se monetizó.

Los volúmenes de exportación se expandieron de aproximadamente 23.000 kilogramos en 1832 a más de 1 millón de kilogramos en la década de 1840. Para 1870, habían alcanzado los 11 millones de kilogramos; para 1900, los 20 millones. El índice de los términos de intercambio —la relación entre los valores de exportación y los costos de importación— aumentó desde una base de 129 en 1870 y alcanzó su punto máximo en 245 en 1893, impulsado en parte por la caída de los costos de envío oceánico. Mientras tanto, la economía interna se monetizó rápidamente. A su vez, los impuestos de importación recaudados en las aduanas de Puntarenas y, posteriormente, de Limón se convirtieron en el principal motor de ingresos del estado, proporcionando entre el 40 y el 50 por ciento de los ingresos totales del tesoro entre 1840 y 1890.

El paisaje físico también cambió, lenta y costosamente. El antiguo Camino de Mulas —el sendero para mulas desde el Valle Central hasta el puerto del Pacífico en Puntarenas— cedió el paso a una serie de intentos fallidos de carreteras atlánticas y, finalmente, al ferrocarril de 1890. El Registro Público se abrió en 1864, permitiendo la titulación de tierras y la formalización de la propiedad privada a partir de tierras comunales del pueblo. Educación primaria gratuita obligatoria llegó en 1886. La alfabetización aumentó del 10.9 por ciento en 1864 al 67.2 por ciento en 1927. Estos fueron logros institucionales reales. La pregunta es quién los pagó y quién quedó excluido.

Las tasas impositivas rastrearon el poder, no la necesidad.

La explicación habitual sobre la formación del Estado costarricense en el siglo XIX es optimista: una economía cafetera singularmente igualitaria, líderes progresistas y una tradición democrática temprana. Los datos respaldan una versión más cruda y menos halagadora.

Tres familias coloniales españolas controlaban el 75 por ciento de toda la producción de café para 1850. Lograron esto no a través de la propiedad de la tierra —los pequeños agricultores cultivaban técnicamente las parcelas físicas— sino a través de un “triple monopolio”: la propiedad de los molinos de procesamiento, el control del sistema de crédito mercantil y el acceso monopólico a la comercialización de exportaciones. Los datos del registro de la propiedad registraban solo parcelas, no el cuello de botella de procesamiento y crédito por encima de ellas. La recopilación de datos incrustó estructuralmente el mito igualitario.

Estas familias dominaron el congreso. En 1849, un golpe militar en el cuartel obligó al presidente José María Castro a dejar el cargo, y a raíz de ello fue elegido el terrateniente Juan Rafael Mora. El golpe no fue una aberración; fue la lógica operativa de la política costarricense. El congreso funcionó como un punto de veto para las preferencias fiscales de la élite. La evidencia directa es el registro del impuesto a la exportación: bajo la autocracia de Guardia en la década de 1870, el impuesto alcanzó el 6 por ciento; cuando la transición democrática devolvió el poder a los terratenientes en 1892, cayó al 0,3 por ciento; cuando el autócrata Iglesias reimplantó el control ejecutivo en 1898, se disparó al 17,1 por ciento. La tasa impositiva no siguió las necesidades de ingresos. Siguió quién ostentaba el poder.

La jugada doble salvó la riqueza de la élite.

La estructura fiscal resultante —denominada “doble jugada fiscal”— financió al Estado sin tocar la riqueza de la élite. En primer lugar, los aranceles a la importación gravaban el consumo que financiaban los ingresos por la exportación de café. En segundo lugar, la Fábrica Nacional de Licores (FANAL), consolidada en 1856 bajo el mandato del presidente Mora, monopolizó toda la destilación en una única planta con sede en la capital y obtuvo ingresos del consumo de la población trabajadora. Una fuerza policial dedicada a ello reprimía a los destiladores del mercado negro. El sistema gravaba a los hogares de bajos ingresos sin tocar las tierras de los plantadores, las ganancias agrícolas ni los ingresos de exportación. No tenía condiciones: ni requisitos de desempeño, ni mandatos de reinversión, ni cláusula de caducidad. En 1850, se trataba de una inmunidad fiscal permanente e incondicional para un sector concentrado. Eso no es una política de industria incipiente. Es una captura institucional con una coartada de desarrollo.

La doble jugada también acabó con el gobierno local. El sistema municipal de Cartago de 1829 —en el que la élite acomodada pagaba un impuesto directo de 4 reales y los jornaleros realizaban trabajos físicos obligatorios en las carreteras locales (ANCR Gobernación n.º 9247)— era un aparato fiscal operativo y administrado a nivel local. A medida que el Estado central absorbía los aranceles de importación y los ingresos por bebidas alcohólicas, los municipios perdieron su base fiscal independiente. Las carreteras locales cayeron en un estado crónico de deterioro. La centralización fiscal no racionalizó el gobierno local; lo canibalizó.

El Estado no pudo financiar la asignatura de Geografía.

El acto más trascendental del estado entre 1840 y 1890 no fue lo que construyó, sino lo que no pudo permitirse construir.

Los ingresos aduaneros netos ascendieron a 1 440 000 en 1882. El índice de los términos de intercambio iba en aumento, pero esos beneficios recayeron en los exportadores, no en el fisco. Debido a que la doble estrategia aisló ganancias del café de la imposición directa, el valor creciente de las exportaciones se tradujo en una mayor riqueza de las élites sin una expansión proporcional de la base fiscal. La brecha entre lo que el estado podía financiar y lo que el terreno exigía no se estaba cerrando. Se estaba ampliando.

El terreno era implacable. Las carretas de bueyes que transportaban café desde el Valle Central hasta la costa caribeña debían ascender de 200 pies a 4,500 pies a lo largo de 52 millas de camino selvático. Además, el estado había estado intentando construir un camino a través de él desde 1850. El Camino Carrillo, inaugurado en julio de 1880, tenía 29 millas de extensión como una ruta híbrida terrestre-fluvial que se inundaba con frecuencia y nunca resolvió el cuello de botella. No se puede determinar si los caminos fracasaron debido a financiación insuficiente, ingeniería inadecuada o ambas cosas. Lo que está claro es que el capital nacional no pudo cerrar la brecha.

Prestamicstas extranjeros llenaron el déficit fiscal.

En 1871, el gobierno recurrió a Londres. El préstamo que el contratista estadounidense Minor C. Keith consiguió tenía una tasa de descuento del 73 por ciento. El préstamo de seguimiento de 1872 tuvo un 82 por ciento. De un monto nominal de £2.5 millones en obligaciones de deuda, Costa Rica recibió aproximadamente £1.4 millones en capital utilizable. No se sabe si esas tasas reflejaban la debilidad institucional específica de Costa Rica o los términos estándar para los prestatarios periféricos en el mercado de bonos de la década de 1870.

La implosión fiscal siguió. Para 1872, el déficit equivalía al doble de los ingresos totales del gobierno. En respuesta, el estado duplicó la masa monetaria entre 1883 y 1885; en consecuencia, el peso se depreciocu un 76 por ciento. El endeudamiento interno se acumuló con tasas de interés del 13 por ciento. Costa Rica incumplió en 1874. Debe reconocerse una contingencia: la Gran Depresión mundial de 1873 colapsó los mercados de crédito a través de los cuales Costa Rica se estaba refinanciando. El doble juego creó la fragilidad estructural; la depresión de 1873 fue el shock exógeno que desencadenó el colapso. Ambos forman parte de la explicación.

El contrato hipotecó el futuro del Estado.

La resolución fue la Contrato Soto-Keith de 1884. El $18 millones de valor nominal la deuda fue reestructurada al 2.5 por ciento de interés. A cambio, Costa Rica hipotecó los ingresos netos de sus aduanas — su principal motor fiscal — al servicio de la deuda externa. Otorgó a Keith 800,000 acres de tierras bajas caribeñas, aproximadamente del 6 al 7 por ciento del territorio nacional, a perpetuidad. Se rindió Control operacional de tanto el ferrocarril nacional como el puerto de Limón a un único operador privado extranjero mediante un contrato de arrendamiento de 99 años. En 1900, el presidente Iglesias —vinculado a Keith por matrimonio— decretó que las tarifas ferroviarias se fijaran en oro, lo que protegía al capital extranjero de la depreciación del peso, mientras que la economía nacional asumía el riesgo cambiario.

La ruta en sí misma conllevaba una ironía final. El análisis geoespacial de la Línea Vieja muestra que el Ferrocarril del Atlántico seguía senderos prehispánicos de los años 1000-1550 d.C. y caminos coloniales de mulas. El terreno siempre había dictado el corredor. Pero la geografía determinó la ruta, no los términos contractuales. El mismo corredor podría haberse construido bajo un impuesto interno directo, bajo una concesión regulada con condiciones de salida, o bajo la transferencia incondicional de soberanía que entregó el contrato Soto-Keith. El terreno era una constante. El precio era una variable política.

Una trampa de secuenciación que se repite hoy.

El caso de Costa Rica en el siglo XIX no es una lección de historia sobre un país pequeño. Es un argumento estructural sobre un secuenciación de trampa que se repite en las economías exportadoras de materias primas.

La trampa tiene una forma precisa: cuando la coalición política que genera ingresos por exportación también controla el aparato fiscal, esa misma coalición subvenciona sistemáticamente al estado en relación con la infraestructura que exigen los ingresos. Como resultado, el capital externo cubre la brecha en términos externos. La garantía soberana que exige el prestamista —tierra, control portuario, ingresos aduaneros pignorados— no es el precio de la geografía. Es el precio de la arquitectura fiscal.

Tres limitaciones que el caso hace visibles.

La ventana de reversión se cierra más rápido de lo que parece. La exención del impuesto sobre el café de 1825 era justificable cuando el sector se encontraba realmente en sus inicios. En 1850, tres familias controlaban el 75 % de la producción. En ese momento, la exención había pasado de ser un incentivo para el desarrollo a convertirse en una renta permanente para la élite. Nunca se revocó. La oportunidad para revertirla —cuando el sector estaba lo suficientemente maduro como para soportar los impuestos, pero lo suficientemente concentrado como para que la recaudación fuera administrativamente sencilla— fue entre finales de la década de 1840 y principios de la de 1850. No se aprovechó.

La dependencia del camino no es solo política, es administrativa. Para la década de 1870, la recaudación de aranceles de importación era la principal competencia administrativa del estado. Reemplazarla con impuestos directos a la exportación habría requerido la construcción de una burocracia fiscal completamente nueva. Incluso una legislatura no controlada por los terratenientes habría tenido que afrontar esos costos de transición. La doble jugada fiscal consolidó no solo a un grupo de interés, sino a una infraestructura institucional que hizo que la reforma fuera cada vez más costosa, independientemente de la voluntad política.

Los líderes fuertes no son instituciones.

La coerción ejecutiva episódica no es transformación institucional. La autocracia de Guardia en la década de 1870 demostró que un ejecutivo fuerte podía pasar por encima del poder legislativo y gravar a la élite. El impuesto a la exportación del 6 % generó ingresos; los funcionarios impulsaron el ferrocarril. Pero cuando el régimen de Guardia se disolvió, el poder legislativo restableció el doble juego. Nunca se construyó la forma institucional que habría hecho duradera la tributación directa: una autoridad fiscal autónoma, aislada de la captura legislativa por parte de los hacendados. Los dictadores individuales no son sustitutos del diseño institucional. Para los responsables políticos de América Latina y el Caribe de hoy, la cuestión no es si utilizar las rentas de los productos básicos para la formación del Estado. Es si la arquitectura fiscal que se está construyendo ahora se mantendrá cuando llegue el proyecto de ley de infraestructura. También es una cuestión de si la coalición que se está formando en torno a los ingresos de los recursos permitirá que esa arquitectura evolucione. El Contrato Soto-Keith no llegó desde afuera. Fue el sistema fiscal nacional, al límite de lo que podía financiar, que se topó con una geografía que no podía permitirse cruzar en sus propios términos.