{"id":376,"date":"2026-03-26T17:31:25","date_gmt":"2026-03-26T21:31:25","guid":{"rendered":"https:\/\/techrevlac.org\/?p=376"},"modified":"2026-06-04T10:20:52","modified_gmt":"2026-06-04T14:20:52","slug":"el-modelo-de-crecimiento-del-cerrado-brasileno-la-capacidad-estatal-y-la-gobernanza-de-la-tierra","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/techrevlac.org\/es\/blog\/brazils-cerrado-growth-model-state-capacity-and-land-governance\/","title":{"rendered":"El Modelo de Crecimiento del Cerrado Brasile\u00f1o: Capacidad del Estado y Gobernanza de la Tierra"},"content":{"rendered":"

En 1960, Brasil importaba alimentos. En 2023, abastec\u00eda los mercados mundiales a una escala que rivaliza con las exportaciones agr\u00edcolas de la Uni\u00f3n Europea. El Cerrado \u2014aproximadamente 200 millones de hect\u00e1reas\u2014 fue tratado durante mucho tiempo como tierra marginal; lo que cambi\u00f3 no fue la sabana, sino la maquinaria estatal a su alrededor. Brasil construy\u00f3 investigaci\u00f3n y desarrollo agr\u00edcola p\u00fablicos, subsidi\u00f3 el cr\u00e9dito y habilit\u00f3 la infraestructura que hizo que la producci\u00f3n de frontera fuera bancable y escalable. Ese mismo conjunto de herramientas est\u00e1 disponible en toda Am\u00e9rica Latina y el Caribe (ALC), donde los gobiernos se enfrentan a un mandato simult\u00e1neo: aumentar la producci\u00f3n, defender la credibilidad clim\u00e1tica y evitar una nueva ola de conversi\u00f3n de tierras que desencadene conflictos sociales y p\u00e9rdida de ecosistemas.<\/p>\n\n\n\n

El problema fundamental de las pol\u00edticas es una falta de sincronizaci\u00f3n: los instrumentos de crecimiento avanzan m\u00e1s r\u00e1pido que la gesti\u00f3n territorial y social, por lo que la expansi\u00f3n se adelanta al control. La productividad total de los factores (PTF) agr\u00edcola de Brasil \u2014el crecimiento de la producci\u00f3n que no se explica por un aumento de la tierra, la mano de obra o el capital\u2014 creci\u00f3 aproximadamente un 31 % anual desde mediados de la d\u00e9cada de 1980 hasta 2010, y los rendimientos de la soja pr\u00e1cticamente se duplicaron desde la d\u00e9cada de 1970 hasta la de 2010. Desde el a\u00f1o 2000, los estudios suelen indicar que alrededor del 70\u201380 % de las nuevas tierras de cultivo proced\u00edan de pastizales reconvertidos y el 20\u201330 % de vegetaci\u00f3n nativa, concentr\u00e1ndose la parte de mayor riesgo cerca de las zonas fronterizas entre el Cerrado y la Amazon\u00eda. El catastro (el registro oficial de la propiedad a nivel de parcelas) y la capacidad de aplicaci\u00f3n de la ley mejoraron m\u00e1s lentamente que el cr\u00e9dito y la log\u00edstica, por lo que los reguladores a menudo no pudieron examinar los proyectos con la rapidez suficiente para evitar el desmonte ilegal o la ubicaci\u00f3n de alto riesgo. El mecanismo es la presi\u00f3n de desbordamiento de las zonas fronterizas o el cambio indirecto en el uso de la tierra: cuando las tierras de cultivo se expanden hacia los pastizales, el desplazamiento de estos y la especulaci\u00f3n con la tierra pueden desplazar la presi\u00f3n hacia las zonas fronterizas, incluso si la conversi\u00f3n directa parece ralentizarse.<\/p>\n\n\n\n

La implicaci\u00f3n para Am\u00e9rica Latina y el Caribe (ALC) es operativa: trate la gobernanza de la tierra como una restricci\u00f3n vinculante sobre la rapidez con la que puede escalar de forma segura la producci\u00f3n. Comience expandiendo la cobertura catastral, aclarando la tenencia y financiando la aplicaci\u00f3n de la ley para que el estado pueda negar permisos, cr\u00e9dito y beneficios p\u00fablicos a la expansi\u00f3n que no cumpla, antes de que el capital fije los patrones de uso de la tierra. Luego, dise\u00f1e herramientas de demanda y financiamiento para recompensar el bajo impacto en la tierra en lugar del volumen, utilizando criterios de desempe\u00f1o y apoyo diferenciado que los inversionistas puedan entender y los reguladores puedan auditar. Esto requiere una puerta de elegibilidad \u2014un requisito estricto para que los proyectos demuestren un estado limpio de la tierra antes de recibir financiamiento p\u00fablico o permisos\u2014 para que la inclusi\u00f3n y las salvaguardias ambientales se incorporen al escalamiento en lugar de agregarse despu\u00e9s. Este blog examina qu\u00e9 cambi\u00f3 en Brasil durante este proceso, qu\u00e9 impuls\u00f3 esos cambios y el papel del estado para guiarlos. <\/p>\n\n\n\n

C\u00f3mo la gobernanza se retras\u00f3 en la inversi\u00f3n<\/strong><\/h3>\n\n\n\n

El apoyo a la inversi\u00f3n cre\u00f3 un efecto de bloqueo al pagar por activos duraderos.carreteras, almacenamiento, puertos<\/a>, plantas y maquinaria\u2014que exig\u00edan una producci\u00f3n alta y constante para seguir siendo rentables. El cr\u00e9dito subsidiado, la absorci\u00f3n p\u00fablica de riesgos y los balances privados financiaron caminos y almacenamiento de frontera, terminales de exportaci\u00f3n, plantas procesadoras y maquinaria en las fincas. Esos activos redujeron los costos de entrega y aumentaron las econom\u00edas de escala, por lo que los productores y procesadores impulsaron mayores vol\u00famenes para pagar lo que ya hab\u00edan invertido. La evidencia es clara en la cronolog\u00eda: Brasil pas\u00f3 de ser un importador de alimentos a proveedor de exportaci\u00f3n-escala<\/a>, y la infraestructura ayudaron a mantener esa escala. Una vez que estos activos estuvieron en funcionamiento, la tierra se convirti\u00f3 en el l\u00edmite estricto y la expansi\u00f3n se orient\u00f3 hacia las opciones de menor resistencia, especialmente la conversi\u00f3n de pastizales.<\/p>\n\n\n\n

Brasil construy\u00f3 instituciones m\u00e1s s\u00f3lidas para la productividad que para el control de la tierra, por lo que la producci\u00f3n aument\u00f3 antes de que la gobernanza se adaptara. En la d\u00e9cada de 1970, Brasil estableci\u00f3 Embrapa<\/a> para desarrollar la capacidad nacional en ciencias tropicales. Las estimaciones suelen situar el rendimiento social de la inversi\u00f3n de Embrapa en una proporci\u00f3n de 7:1 o superior. Esas capacidades respaldaron aumentos sostenidos de la productividad, incluido un crecimiento de la PTF de aproximadamente un 31 % anual desde mediados de la d\u00e9cada de 1980 hasta 2010. Las instituciones relacionadas con la tierra \u2014calidad del catastro, claridad de la tenencia, supervisi\u00f3n del cumplimiento y aplicaci\u00f3n de la ley\u2014 mejoraron m\u00e1s lentamente, por lo que el Estado a menudo no pod\u00eda verificar d\u00f3nde y c\u00f3mo se produc\u00eda la expansi\u00f3n. El resultado fue un desequilibrio habitual: la inversi\u00f3n y la producci\u00f3n pod\u00edan aumentar en a\u00f1os, mientras que la gobernanza de la tierra mejoraba mucho m\u00e1s lentamente. <\/p>\n\n\n\n

El modelo de crecimiento traslad\u00f3 el poder hacia actores que controlan el capital, la log\u00edstica y el cumplimiento. A medida que los valores de la tierra aumentaron y la log\u00edstica de procesamiento y exportaci\u00f3n se concentr\u00f3, los grandes productores, comerciantes y procesadores ganaron influencia sobre los est\u00e1ndares, los t\u00e9rminos de cr\u00e9dito y la ubicaci\u00f3n de la infraestructura. La expansi\u00f3n de los veh\u00edculos flex el combustible despu\u00e9s de principios de la d\u00e9cada de 2000 ampli\u00f3 una coalici\u00f3n pol\u00edtica en torno a los consumidores de combustible y estabiliz\u00f3 partes de la agenda de modernizaci\u00f3n. Los peque\u00f1os productores perdieron terreno \u2014literalmente\u2014 a medida que los valores de la tierra aumentaron cerca de nuevas carreteras y plantas de procesamiento, concentrando los beneficios entre los actores que ya ten\u00edan acceso a capital y log\u00edstica. Este patr\u00f3n es importante para ALC porque una vez que se forman estas coaliciones, endurecer la gobernanza de la tierra m\u00e1s adelante se vuelve m\u00e1s pol\u00edtica y financieramente costoso<\/a>. Los actores que capturaron la mayor parte de las ganancias no fueron los de la frontera \u2014fueron los comerciantes, procesadores y empresas de log\u00edstica que controlaban los cuellos de botella entre el campo y el mercado.<\/p>\n\n\n\n

C\u00f3mo se seleccion\u00f3 y bloque\u00f3 la escala<\/strong><\/h3>\n\n\n\n

La variaci\u00f3n expandi\u00f3 el conjunto de producci\u00f3n factible en el Cerrado al convertir la incertidumbre agron\u00f3mica en opciones probables que los productores pod\u00edan adoptar o descartar. En la d\u00e9cada de 1970, Embrapa y redes asociadas generaron m\u00faltiples paquetes (correcci\u00f3n de suelos - manejo de cal y nutrientes para suelos \u00e1cidos, nuevos cultivos y gen\u00e9tica ganadera) en lugar de un \u00fanico modelo. Los productores luego experimentaron con cultivos y sistemas (soja, ca\u00f1a de az\u00facar y ganader\u00eda) en condiciones de frontera donde los rendimientos iniciales eran inciertos. El resultado fue una frontera de factibilidad ampliada: para la d\u00e9cada de 2010, los rendimientos de la soja se hab\u00edan duplicado aproximadamente<\/a> en comparaci\u00f3n con la l\u00ednea de base de la d\u00e9cada de 1970, haciendo que grandes \u00e1reas sean comercialmente viables. Este mecanismo es importante para ALC porque la investigaci\u00f3n y el desarrollo p\u00fablicos pueden expandir r\u00e1pidamente \u201clo que es posible\u201d. A\u00fan as\u00ed, tambi\u00e9n acelera la velocidad a la que la tierra se vuelve disputada si la capacidad de gobernanza no aumenta en paralelo.<\/p>\n\n\n\n

Las pol\u00edticas seleccionaron a los ganadores, y eligieron a aquellos que pod\u00edan crecer, documentar su producci\u00f3n e integrarse en los canales de exportaci\u00f3n existentes. El cr\u00e9dito subvencionado y las normas aumentaron los beneficios de los productores que pod\u00edan cumplir con las especificaciones y suministrar grandes vol\u00famenes a trav\u00e9s de sistemas de comercializaci\u00f3n y procesamiento ya establecidos. Cuando los gobiernos a\u00f1adieron herramientas del lado de la demanda (por ejemplo, la mezcla de etanol), crearon un gran mercado estabilizado por las pol\u00edticas; a mediados de la d\u00e9cada de 2010, el etanol desplaz\u00f3 aproximadamente entre 45 y 50% de la demanda de gasolina en la flota de veh\u00edculos ligeros de Brasil. El resultado fue la concentraci\u00f3n: los modelos intensivos en capital dominaron porque se ajustaban mejor a los incentivos incorporados en el cr\u00e9dito, la infraestructura y retirar<\/em> (obligaci\u00f3n de compra garantizada) las reglas. Esta l\u00f3gica se aplica m\u00e1s all\u00e1 de los combustibles: cualquier subsidio vinculado a la compra garantizada puede impulsar la escala m\u00e1s r\u00e1pido de lo que la supervisi\u00f3n de tierras puede seguir el ritmo de la gesti\u00f3n de los efectos secundarios en la tierra. <\/p>\n\n\n\n

Brasil s\u00ed intent\u00f3 utilizar una pol\u00edtica de biocombustibles para la inclusi\u00f3n. Los programas de biodi\u00e9sel incluyeron requisitos de participaci\u00f3n de agricultores familiares, pero no cambiaron materialmente la estructura de producci\u00f3n una vez que los vol\u00famenes mandatorios aumentaron. De manera similar, la soja, con ventajas log\u00edsticas y cadenas de suministro existentes, absorbi\u00f3 la demanda de cumplimiento m\u00e1s r\u00e1pido de lo que los proveedores previstos pod\u00edan expandirse para satisfacerla. La lecci\u00f3n no es que las disposiciones de inclusi\u00f3n sean incorrectas; es que los mandatos de escala de volumen abruman los objetivos de participaci\u00f3n simb\u00f3lica. La inclusi\u00f3n debe integrarse en la arquitectura de elegibilidad antes de la escala, no superponerse despu\u00e9s.<\/p>\n\n\n\n

La difusi\u00f3n fij\u00f3 el modelo al hacerlo rutinario en las cadenas de suministro, las finanzas y la infraestructura. Los procesadores estandarizaron los contratos, los bancos repitieron las mismas plantillas de pr\u00e9stamos y las inversiones en log\u00edstica redujeron los costos de entrega, lo que permiti\u00f3 que el paquete se replicara en diferentes municipios. Las ventas previsibles redujeron el riesgo de la demanda y aceleraron la replicaci\u00f3n, especialmente cuando las herramientas de pol\u00edticas estabilizaron los canales de venta. La gobernanza se qued\u00f3 atr\u00e1s: los reguladores pod\u00edan rastrear los rendimientos, pero no hacia d\u00f3nde se mov\u00eda la frontera, por lo que la aplicaci\u00f3n y el control no siguieron el ritmo de los incentivos para la expansi\u00f3n. El resultado fue una competencia persistente por la tierra y una presi\u00f3n de desbordamiento de la frontera, ya que el sistema continu\u00f3 recompensando la expansi\u00f3n m\u00e1s r\u00e1pido de lo que la supervisi\u00f3n de la tierra pod\u00eda responder. <\/p>\n\n\n\n

Lo que hizo el estado \u2013 y en qu\u00e9 orden<\/strong><\/h3>\n\n\n\n

Coordinaci\u00f3n estatal<\/a> import\u00f3 porque Brasil podr\u00eda alinear reglas y mercados y movilizar la inversi\u00f3n privada m\u00e1s r\u00e1pido de lo que la gobernanza fronteriza pod\u00eda madurar. El estado utiliz\u00f3 est\u00e1ndares y condiciones de cr\u00e9dito para hacer viables las inversiones de producci\u00f3n y procesamiento, y a veces utiliz\u00f3 herramientas de demanda, incluyendo Pro\u00c1lcool<\/a> (el programa nacional de etanol de Brasil de 1975, que oblig\u00f3 a la mezcla, financi\u00f3 ingenios y sostuvo la demanda a trav\u00e9s de pol\u00edticas de precios) y las normas de mezcla de etanol. El mecanismo es la capacidad, no la intenci\u00f3n: cuando las agencias coordinan entre agricultura, energ\u00eda y comercio, reducen la incertidumbre y aceleran la escala. El riesgo para Am\u00e9rica Latina y el Caribe es que si administraci\u00f3n de tierras<\/a> no se puede coordinar con estas palancas de crecimiento, la expansi\u00f3n supera la verificaci\u00f3n y la aplicaci\u00f3n. <\/p>\n\n\n\n

La inversi\u00f3n p\u00fablica y las facilidades financieras aceleraron la expansi\u00f3n del Cerrado al reducir el riesgo y financiar activos que requer\u00edan una gran escala. Brasil invirti\u00f3 en ciencia aplicada y en la capacidad de extensi\u00f3n, y utiliz\u00f3 cr\u00e9dito subvencionado y la absorci\u00f3n de riesgos por parte del sector p\u00fablico para atraer financiaci\u00f3n privada una vez que se comprob\u00f3 la rentabilidad. Estas herramientas ampliaron la escala al reducir los costos de capital para la log\u00edstica en zonas fronterizas, el procesamiento y la modernizaci\u00f3n de las explotaciones agr\u00edcolas. La implicaci\u00f3n en materia de gobernanza se deriva del patr\u00f3n de uso de la tierra posterior al a\u00f1o 2000: los estudios suelen indicar que entre el 20 % y el 30 % de las nuevas tierras de cultivo proced\u00edan de la vegetaci\u00f3n nativa en zonas fronterizas, aunque la mayor parte de la expansi\u00f3n se produjo mediante la conversi\u00f3n de pastizales. Para Am\u00e9rica Latina y el Caribe, esto significa que los programas de financiaci\u00f3n e infraestructura solo deben ampliarse al ritmo al que la capacidad de verificaci\u00f3n de tierras pueda evaluar la elegibilidad y aplicar sanciones.<\/p>\n\n\n\n

Brasil aument\u00f3 la productividad construyendo un sistema de aprendizaje<\/a> que resolvi\u00f3 problemas pr\u00e1cticos de manera repetida, en lugar de mediante una transferencia de tecnolog\u00eda puntual. Embrapa llev\u00f3 a cabo investigaciones a largo plazo en qu\u00edmica de suelos, fitotecnia y gen\u00e9tica ganadera. El aprendizaje pr\u00e1ctico \u2014reducci\u00f3n de costos y mejora de procesos por la producci\u00f3n y la escalada repetidas\u2014 propag\u00f3 rutinas a trav\u00e9s de los procesadores, los proveedores de insumos y las redes log\u00edsticas. El resultado medible fue un crecimiento sostenido de la productividad y grandes aumentos en los rendimientos. El factor limitante fue la coordinaci\u00f3n y la gobernanza: los mayores rendimientos no evitan la conversi\u00f3n de tierras a menos que el catastro, la aplicaci\u00f3n de la ley y la capacidad de selecci\u00f3n se expandan al mismo ritmo que las tecnolog\u00edas y el capital que atraen. <\/p>\n\n\n\n

Acciones pol\u00edticas para Am\u00e9rica Latina y el Caribe<\/strong><\/h3>\n\n\n\n

El desaf\u00edo de la LAC es aumentar la producci\u00f3n agr\u00edcola sin permitir que las d\u00e9biles reglas de tenencia de la tierra conviertan ese crecimiento en p\u00e9rdida de tierras y problemas de credibilidad. Brasil muestra cu\u00e1n r\u00e1pido puede funcionar una pol\u00edtica de crecimiento. Brasil tambi\u00e9n muestra por qu\u00e9 las reglas de tenencia de la tierra deben marcar el ritmo de la ampliaci\u00f3n. La presi\u00f3n del desbordamiento de la frontera aument\u00f3 el riesgo cuando el desplazamiento de pastizales y la din\u00e1mica de la frontera impulsaron la expansi\u00f3n hacia afuera. El mecanismo es simple: cuando el cr\u00e9dito, la infraestructura y las compras garantizadas se mueven m\u00e1s r\u00e1pido que el registro oficial de parcelas y su aplicaci\u00f3n, la expansi\u00f3n supera la verificaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n

El \u00e9xito consiste en aumentar la productividad en las tierras ya despejadas, en lugar de ampliar la superficie cultivada. Esa v\u00eda es realista: Brasil mantuvo el crecimiento de la PTF y logr\u00f3 importantes aumentos en el rendimiento, incluyendo pr\u00e1cticamente el doble de rendimiento en la soja. Tambi\u00e9n requiere una administraci\u00f3n territorial eficaz: un registro catastral oficial a nivel de parcela con amplia cobertura, registros claros de tenencia y controles de cumplimiento rutinarios que puedan impedir que los proyectos que incumplan la normativa obtengan cr\u00e9dito, permisos y contratos p\u00fablicos. La demanda a\u00fan puede crecer, pero debe seguir las reglas; el etanol, que desplaza aproximadamente entre 45 y 50% de la demanda de gasolina, muestra lo r\u00e1pido que las pol\u00edticas pueden crear salidas, por lo que los controles de la tierra deben ser lo primero. El objetivo es un crecimiento duradero que pueda superar el escrutinio clim\u00e1tico y comercial porque est\u00e1 documentado y es exigible.<\/p>\n\n\n\n

Antes de expandir mandatos, financiamiento concesional o adquisiciones, los responsables de la formulaci\u00f3n de pol\u00edticas deben establecer tres requisitos: una puerta de elegibilidad, incentivos basados en el desempe\u00f1o e inclusi\u00f3n aplicable. La puerta de elegibilidad es una regla estricta: los proyectos deben mostrar un estado de tierras limpio antes de poder recibir financiamiento p\u00fablico o permisos, utilizando verificaciones del registro de tierras, confirmaci\u00f3n de tenencia y la capacidad de negar cr\u00e9dito, permisos y compras p\u00fablicas cuando los registros de tierras no est\u00e9n claros. Utilice incentivos basados en el desempe\u00f1o ofreciendo mejores tasas de subsidio o condiciones de cr\u00e9dito a los productores con una menor huella de tierra y, cuando corresponda, menores emisiones del ciclo de vida verificadas mediante medici\u00f3n, informes y verificaci\u00f3n (los mismos sistemas de medici\u00f3n requeridos por los compradores del mercado de carbono y los proveedores de financiamiento clim\u00e1tico), en lugar de pagar por volumen. Haga que la inclusi\u00f3n sea aplicable exigiendo el pago de cualquier prima social solo cuando las auditor\u00edas confirmen la existencia de contratos reales, pagos a tiempo y un proceso de reclamos que funcione. El sector de palma en expansi\u00f3n de Colombia y la frontera de soya cambiante de Bolivia enfrentan esta elecci\u00f3n de secuenciaci\u00f3n ahora: escale solo lo que pueda verificar y hacer cumplir, porque una vez que se acumulan activos hundidos, como ocurri\u00f3 en Brasil de 1960 a 2023, la reversi\u00f3n se vuelve pol\u00edtica y financieramente costosa.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

In 1960, Brazil imported food. In 2023, it supplied global markets at a scale that rivals the European Union\u2019s agricultural exports. The Cerrado\u2014roughly 200 million hectares\u2014was long treated as marginal land; what changed was not the savanna but the state machinery around it. 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